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Un mandato inaspettato

L'apparente solidità della storica alleanza tra Washington e Bruxelles, regge male il peso delle ultime fratture.

di Sara Stefanini
31 gennaio 2019
20 min di lettura
diSara Stefanini
31 gennaio 2019
20 min di lettura

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 41 - The Big Reversal. Leggi il magazine

All’inizio del 2017, quando Barack Obama si è accomiatato dalla Casa Bianca,  le relazioni energetiche tra Europa e Stati Uniti erano talmente buone da essere difficilmente migliorabili. Soltanto nel suo ultimo anno di presidenza, le due parti avevano collaborato per colmare l’annoso divario con i paesi in via di sviluppo e ribadire l’Accordo di Parigi sul clima, avevano raggiunto un’altra storica intesa per revocare le sanzioni contro l’Iran, paese ricco di risorse energetiche, e si erano impegnate a cooperare ulteriormente al fine di garantire la fornitura di energia pulita, liberalizzare gli scambi commerciali e contrastare il cambiamento climatico. “Insieme siamo più forti”, avevano scritto Obama e la cancelliera tedesca Angela Merkel in una dichiarazione congiunta pubblicata sui giornali nel novembre del 2016, poco dopo l’elezione di Donald Trump. “Oltre ad aver giocato un ruolo fondamentale nel raggiungimento dell’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico, la collaborazione tra Stati Uniti e Germania indica al mondo la rotta da seguire per la difesa comune del nostro pianeta”. Due anni dopo, all’inizio di dicembre, l’Unione europea si è presentata al vertice mondiale sul clima di Katowice, in Polonia, portando da sola il gravoso fardello della leadership. Lo scopo della XXIV conferenza della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (COP24), è raggiungere un accordo su una corposa normativa tecnica per garantire che i paesi aderenti rispettino gli obiettivi di Parigi per mitigare il riscaldamento globale entro il 2100. Il vertice, inoltre, dovrebbe creare le premesse affinché i paesi aumentino l’azione promessa entro il 2020, come richiesto dall’accordo. Ma le prospettive del vertice sono quanto meno incerte. I negoziati sul regolamento hanno riacceso vecchie divergenze tra i paesi ricchi e la Cina e altre economie emergenti. Dal momento che dal punto di vista giuridico Trump non può ritirarsi dall’Accordo di Parigi prima della fine del 2020, gli Stati Uniti ne restano una parte contraente, ma la loro presenza si è ridotta a un gruppo di funzionari statali che lavorano silenziosamente a porte chiuse. Inoltre, pur combattendo spesso a fianco degli europei a favore degli stessi principi portati avanti dalle amministrazioni precedenti, il loro peso politico è molto minore.

Manca una leadership nelle trattative

Mentre i funzionari statali sono impegnati nei negoziati, Trump continua a contestare le evidenze scientifiche sul cambiamento climatico e sui suoi effetti negativi per il pianeta. Anziché all’aumento della temperatura globale, Trump ha dato la colpa degli incendi che hanno recentemente colpito la California alla cattiva gestione delle foreste e ha detto di non credere alle conclusioni di un report del governo federale sulle conseguenze economiche del cambiamento climatico negli Stati Uniti. Nel frattempo, la politica estera e quella energetica di Trump hanno alimentato ulteriormente le divergenze tra Stati Uniti ed Europa, prima con il ripristino delle sanzioni all’Iran e poi con la minaccia di sanzioni contro il gasdotto Nord Stream 2 tra Russia e Germania. “Probabilmente stiamo attraversando il periodo più difficile nella storia delle relazioni tra Europa e Stati Uniti dai tempi della Seconda guerra mondiale”, ha affermato Maroš Šefcˇovicˇ, vice presidente della Energy Union dell’UE, nel corso di una conferenza organizzata lo scorso maggio dal centro studi GLOBSEC. “Quello dall’Accordo di Parigi è stato il primo ritiro da un trattato internazionale, l’accordo sull’Iran è stato il secondo abbandono di un trattato negoziato congiuntamente (…) In tutta franchezza, non capiamo bene come sia possibile trovarsi in questa situazione quando stiamo parlando del nostro più stretto alleato”. Più recentemente, Bruxelles e Washington hanno preso provvedimenti per rafforzare la reciproca cooperazione sull’energia, soprattutto per quanto riguarda lo scambio di gas naturale. Lo scorso luglio, infatti, si è tenuto il primo vertice sull’energia tra Unione europea e Stati Uniti dall’insediamento dell’amministrazione Trump, durante il quale si è parlato, tra l’altro, dell’ammodernamento delle infrastrutture energetiche, dell’innovazione dell’energia pulita e della diversificazione di fonti, forniture e rotte energetiche. Dalla dichiarazione congiunta, tuttavia, mancava qualcosa di molto importante: non c’era alcun riferimento al cambiamento climatico o alle emissioni di gas serra. Rispetto all’ultimo vertice bilaterale della presidenza Obama, a metà del 2016, il tono della dichiarazione era nettamente più ambiguo. Sulla scia del successo dell’Accordo di Parigi, le due parti hanno dichiarato impegni più duraturi e specifici a favore dei progetti di gasdotti e rigassificatori europei volti a diversificare l’offerta, e hanno affermato di poter imparare l’una dall’altra come raggiungere i rispettivi obiettivi in tema di energia pulita e clima, sottolineando inoltre la necessità di uno “stretto coordinamento tra Stati Uniti e Unione europea” per adempiere agli impegni di Parigi. A Katowice tutto questo verrà a mancare.

La posizione delicata dell'Europa

Quando, nel giugno del 2016, Trump ha annunciato l’intenzione di ritirare l’adesione statunitense, Bruxelles e gli stati membri dell’UE hanno difeso prontamente l’Accordo di Parigi, spingendo il G7 a rilasciare una dichiarazione sull’ambiente che sosteneva la natura irreversibile e non negoziabile del patto (chiarendo in una postilla l’obiezione statunitense) e avviando una partnership con Cina e Canada per mantenere vivo il sostegno all’accordo e appianare le divergenze nei negoziati. L’assenza statunitense, però, rende più evidente la posizione delicata in cui si trova l’Europa sullo scacchiere del clima globale, tra l’incudine della richiesta da parte dei paesi in via di sviluppo di aumentare i propri obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra, tanto nel breve quanto nel lungo termine, e il martello delle resistenze da parte dei paesi più poveri e dipendenti dal carbone dell’Unione europea.

“L’UE ha tutto il potenziale per fare di più, e si tratta di un potenziale decisivo”, ha affermato David Wascow, direttore dell’iniziativa internazionale sul clima presso il World Resources Institute di Washington. “Dal momento che l’UE è in grado di fare da mediatore e stabilire fronti comuni con il [blocco dei paesi meno sviluppati], i piccoli stati insulari e altri paesi vulnerabili di importanza strategica, il tipo di relazioni che instaura con gli altri paesi è fondamentale”.

Sul versante dei paesi in via di sviluppo, nei primi giorni del vertice COP24 l’Europa ha espresso un’unica aspettativa: più fondi. Poiché l’amministrazione Trump non sta onorando gli aiuti finanziari promessi in precedenza, il gruppo dei paesi meno sviluppati ha dichiarato di contare sui paesi ricchi per colmare il divario, seppur temporaneamente.

Per l’UE è difficile mobilizzare il finanziamento climatico in modo compatto, dal momento che spetta ai singoli paesi. Tuttavia, nel tentativo di placare la pressione internazionale sui tagli alle emissioni, la Commissione europea sta esortando il legislatore europeo a fissare l’obiettivo di azzerare le emissioni di CO2 entro il 2050, ovvero a garantire che le foreste o una tecnologia di cattura del carbonio siano in grado di assorbire ogni traccia residua di emissione artificiale. La strategia climatica pubblicata dalla Commissione prima del COP24 traccia la strada per raggiungere la “neutralità climatica”; resta da vedere, tuttavia, quanto i paesi europei siano disposti ad alzare l’attuale obiettivo di riduzione delle emissioni del 60 percento entro il 2050 rispetto ai livelli del 1990. Anche se raccolgono l’appello della Commissione, gli ambientalisti sostengono che rispettare il secondo obiettivo dell’Accordo di Parigi di limitare l’aumento medio della temperatura mondiale a 1,5 °C non sia sufficiente. Inoltre, l’Europa continua a subire pressioni per alzare il proprio obiettivo per il 2030. Eppure, il suo ruolo a Katowice ha ricevuto un piccolo incoraggiamento da parte di un report per il resto deprimente (www.globalcarbonproject.org/ carbonbudget/), secondo cui le emissioni globali di carbonio raggiungeranno un nuovo picco alla fine del 2018. Dopo 10 anni di cali più significativi, infatti, si prevede che le emissioni europee si mantengano più o meno invariate. Le emissioni statunitensi, invece, sono aumentate del 2,5 percento a causa del traffico veicolare e delle centrali elettriche a gas, anche in questo caso dopo essere diminuite nel corso del decennio precedente.

Mentre il calo di emissioni registrato in precedenza negli Stati Uniti era in gran parte dovuto alla sostituzione del carbone con lo shale gas estratto da giacimenti situati entro i confini nazionali e alle iniziative di governi statali, amministrazioni locali e imprese private, è probabile che l’azione di contenimento delle politiche ambientaliste intrapresa dall’amministrazione Trump comincerà a manifestare il proprio effetto sul livello delle emissioni future.

“Mentre con il passaggio dal carbone al gas gli Stati Uniti stavano acquisendo un vantaggio nel breve termine, gli europei hanno un piano molto più lungimirante per una vera transizione energetica”, ha affermato Randolph Bell, direttore del Global Energy Center presso l’Atlantic Council. “È evidente a livello di politica governativa come pure a livello aziendale, dove le imprese europee stanno assumendo un ruolo di primo piano nel riconoscere e contrastare il cambiamento climatico”.

Colmare il vuoto lasciato dalla Casa Bianca

Nella decisione di Trump di ritirarsi dall’Accordo di Parigi c’è probabilmente un risvolto positivo: la discesa in campo di governatori, sindaci, magnati, filantropi e altri soggetti non statali americani che l’Europa sta accogliendo a braccia aperte. L’anno scorso, per esempio, il governatore della California Jerry Brown si è recato in Europa durante il vertice COP23 tenutosi in Germania e ha siglato un accordo con Miguel Arias Cañete, il commissario europeo per l’azione per il clima e l’energia, per intensificare la cooperazione tra lo stato della California e l’Unione europea sullo scambio delle quote di emissione e sulla realizzazione di sistemi di trasporto a zero emissioni di carbonio. Lo scorso settembre, invece, Michael Bloomberg (ex sindaco di New York e attualmente inviato speciale delle Nazioni Unite per l’azione sul clima) ha preso accordi con Arias Cañete per collaborare alla gestione dell’abbandono globale del carbone, mentre nel mese di ottobre il filantropo Bill Gates ha firmato un accordo con Šefcˇovicˇ al fine di realizzare un fondo comune di investimento per tecnologie di energia pulita all’avanguardia, come le batterie.

Dopo essere state criticate per il ritardo rispetto agli europei con cui hanno riconosciuto le conseguenze del cambiamento climatico e la necessità di ridurre l’uso di combustibili fossili, perfino le grandi compagnie petrolifere e del gas statunitensi hanno avviato la transizione. A settembre, Chevron, Exxon Mobil e Occidental Petroleum hanno aderito alla Oil and Gas Climate Initiative, l’iniziativa delle compagnie oil&gas sul clima, insieme ad altre compagnie europee come BP, Eni, Equinor e Royal Dutch Shell, oltre alla cinese CNPC, alla brasiliana Petrobras, Saudi Aramco e altre. L’iniziativa, nata nel 2014, mira a ridurre le emissioni dell’industria oil&gas e ha raccolto oltre 1 miliardo di dollari in investimenti per tecnologie a basse emissioni. Questo tipo di iniziative da parte di soggetti non statali è essenziale, poiché sposta l’attenzione dai negoziati ad alto livello necessari per definire gli obiettivi globali dell’Accordo di Parigi all’azione e agli investimenti necessari per realizzarli. Rimane eclatante l’assenza della leadership di Washington. “Non ho mai visto tanto entusiasmo da parte di stati come la California, New York e molti altri, come pure di sindaci e imprenditori, che vogliono solo convincerci tutti che gli Stati Uniti possono farcela senza la Casa Bianca”, ha dichiarato Šefcˇovicˇ lo scorso maggio. “Ma quando si parla di negoziati globali, finanziamento di progetti ambientali e sforzo diplomatico complessivo, che è necessario sostenere per avere successo al vertice COP24 di Katowice, è chiaro che sentiamo la mancanza dei nostri amici statunitensi”. In realtà, le dichiarazioni di Trump sulle conseguenze negative dell’Accordo di Parigi sugli interessi statunitensi hanno contribuito ad alimentare l’avversione all’accordo da parte di altri paesi. L’Australia, un paese ricco di carbone che da tempo è restio a adottare misure drastiche sul clima, sta respingendo con maggiore convinzione l’idea di abbandonare il carbone o finanziare progetti a basso impatto ambientale nei paesi in via di sviluppo. Il presidente eletto del Brasile, l’ultraconservatore Jair Bolsonaro, ha invece lanciato l’idea di ritirarsi dall’Accordo di Parigi durante la campagna elettorale, e ha nominato ministro degli Esteri un negazionista del cambiamento climatico. Il governo brasiliano ha anche ritirato l’offerta di ospitare il prossimo vertice COP25. “È chiaro che, finché gli Stati Uniti non riprenderanno il loro ruolo di guida, è più probabile che altri paesi affievoliscano la posizione presa (l’Australia ne è un buon esempio) o non si sentano altrettanto spinti ad agire”, ha detto Bell. “Senza la leadership statunitense, è davvero difficile intraprendere un’azione globale concreta su questi temi”.

La prossima divergenza UE-USA

Mentre le relazioni transatlantiche sul cambiamento climatico si sono deteriorate presto durante il mandato di Trump, la posizione del presidente sulla sicurezza e sulla diversificazione energetica è rimasta pressoché invariata: per liberarsi dal predominio della Russia sul mercato, l’Europa (soprattutto per quanto riguarda i paesi centrali e orientali) ha bisogno di nuove fonti di gas. La differenza rispetto alle amministrazioni precedenti è che Trump ha incrementato la retorica commerciale, sostenendo spesso che gli Stati Uniti sono pronti a vendere all’Europa gas naturale liquefatto (LNG) in alternativa al gas russo.

Nei mesi scorsi, i leader europei si sono accodati sollecitando potenziali ordinazioni di LNG statunitense. Le loro profferte, tuttavia, equivalgono a poco più di dimostrazioni politiche di sostegno, ed è improbabile che producano cambiamenti concreti a livello di fornitura di gas o di politica energetica in Europa. Quando il presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker si è recato alla Casa Bianca lo scorso luglio, le due parti hanno concordato di agevolare lo scambio di gas per contribuire a diversificare e garantire gli approvvigionamenti all’Europa. Ciononostante, ad avere l’ultima parola sulla stipula degli accordi di fornitura sono le imprese, non i governi. E Juncker ha detto chiaramente che sta agli Stati Uniti rendere commercialmente appetibile il proprio LNG presso gli acquirenti europei. “In presenza di prezzi competitivi, le crescenti esportazioni di gas naturale liquefatto statunitense potrebbero giocare un ruolo maggiore e strategico nella fornitura di gas all’Europa”, ha detto Juncker. “Ma gli Stati Uniti devono fare la loro parte eliminando le restrizioni amministrative sulle esportazioni. Entrambe le parti hanno molto da guadagnare lavorando insieme nel settore dell’energia”. Lo scorso novembre PGNiG, la compagnia del gas di stato polacca, ha quindi firmato un accordo della durata di 24 anni con la statunitense Cheniere Marketing International per importare LNG. Le forniture potrebbero ridurre la dipendenza della Polonia dal gas russo, ma non incideranno granché su un paese che dipende dal carbone per circa l’80 percento della propria produzione di energia elettrica.

A ottobre, invece, Angela Merkel ha manifestato il proprio sostegno ai progetti per costruire il primo terminale per l’importazione di LNG in Germania, dichiarando che il governo sta prendendo in considerazione la possibilità di concedere dei finanziamenti. Il progetto, tuttavia, dev’essere ancora approvato ufficialmente, e il consumo tedesco di gas dipenderà da se e quanto rapidamente il paese deciderà di eliminare progressivamente la propria ampia capacità di produzione di energia elettrica da carbone. Ora questa tacita cooperazione rischia lo stallo a causa delle sanzioni statunitensi. La decisione di Trump di ritirarsi dall’accordo sul nucleare iraniano e di reintrodurre delle sanzioni ha già frenato l’entusiasmo europeo a investire nelle vaste riserve di petrolio e gas del paese, come pure in rinnovabili e altri progetti. Anche prima che Trump annunciasse il ritiro statunitense la scorsa primavera, l’incertezza aveva spinto molte compagnie a non impegnarsi in progetti di investimento. Ora gli Stati Uniti stanno meditando di applicare sanzioni sulla realizzazione del gasdotto Nord Stream 2, che è già in costruzione. Ciò avrebbe ripercussioni negative sulle cinque compagnie dell’Europa occidentale che finanziano il progetto insieme all’azienda russa di stato Gazprom. L’aggressione all’Ucraina a fine novembre da parte della Russia, che ha aperto il fuoco contro alcune navi ucraine e ne ha sequestrato gli equipaggi al largo della costa della Crimea, rischia di far scattare le sanzioni prima del previsto.

Il confronto sul Nord Stream 2 e il ruolo della Germania

Molti sostengono che gli Stati Uniti facciano bene a colpire quello che sembra un tentativo del Cremlino di privare l’Ucraina dei proventi derivanti dal transito del gas russo verso l’Europa, rafforzando al contempo il proprio dominio sul mercato europeo. Punire imprese private europee, tuttavia, potrebbe rivelarsi una misura eccessiva. Persino la Commissione europea, che ha tentato più volte di annullare il progetto con la motivazione che aumenterà la dipendenza dal gas russo, nel 2017 ha fatto pressioni sul Campidoglio affinché restringesse la portata di sanzioni che avrebbero potuto riguardare progetti come Nord Stream 2 o il giacimento di gas naturale di Zohr, in Egitto, che Eni ha avviato con la russa Rosneft. Berlino ha detto senza mezzi termini che eventuali sanzioni contro Nord Stream 2 non scalfirebbero il sostegno tedesco al progetto. “Ho preso atto delle critiche, ma nulla è cambiato nella visione di base del progetto economico in cui consiste Nord Stream”, ha dichiarato, secondo la Reuters, il portavoce del governo tedesco Steffen Seibert alla fine di novembre. Secondo Brenda Shaffer, docente presso il Centro per gli studi eurasiatici, russi ed est-europei della Georgetown University, le sanzioni creerebbero non poche difficoltà alla relazione tra Stati Uniti ed Europa e alla capacità statunitense di condurre a buon fine diverse politiche. Anzitutto, secondo Shaffer, anche se si oppongono al progetto del gasdotto, è improbabile che gli alti rappresentanti dell’UE approverebbero le sanzioni. In secondo luogo, le sanzioni potrebbero addirittura indebolire gli sforzi di Washington di punire l’Iran. “Se queste compagnie sono già oggetto di sanzioni, infatti, potrebbero sentirsi libere di stringere accordi commerciali con l’Iran”, ha osservato Shaffer. “Inoltre, se le sue aziende energetiche e il progetto Nord Stream 2 fossero fatti oggetto di sanzioni punitive da parte degli Stati Uniti, molto probabilmente la Germania intensificherebbe l’impegno a contrastare le sanzioni contro l’Iran”.

L'autore: Sara Stefanini

È reporter senior per Climate Home News con sede a Londra. Scrive anche per il Financial Times e altre organizzazioni. In precedenza ha collaborato con l’edizione europea di POLITICO a Bruxelles, occupandosi di clima e di energia. Ha conseguito un master in giornalismo alla Columbia University.