Alla ricerca di un nuovo ordine mondiale

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 43 - "The Challenge". Leggi il magazine

A cavallo del nuovo millennio il sistema delle relazioni internazionali ha vissuto un momento di straordinaria trasformazione, avviata dal crollo dell’Unione Sovietica e dalla fine del bipolarismo a livello globale, e caratterizzata dall’emergere di una potenza egemone – gli Stati Uniti – e dall’affermarsi di un mondo multipolare animato da una serie di potenze regionali, Cina in primis. Il settore energetico ha seguito, quasi di pari passo, queste trasformazioni, sperimentando anch’esso un progressivo cambiamento negli equilibri e nelle dinamiche sul piano internazionale. Nel giro di pochi anni si è passati da relazioni stabili e prevedibili (per quanto complesse) tra il nucleo di paesi consumatori appartenenti al blocco delle democrazie occidentali, OCSE, e un gruppo relativamente ristretto di produttori riuniti attorno all’OPEC (più la Russia), a un mondo caratterizzato da nuove aree di produzione e consumo – specialmente in Asia orientale – in rapida espansione. Un passaggio che ha generato un livello di complessità nelle relazioni energetiche a livello transnazionale raramente sperimentati in passato e difficile da gestire attraverso modelli di governance impostati nei decenni precedenti.

Il cambiamento, su entrambi i fronti, sembra non volersi arrestare. Negli ultimi anni, violenti attacchi al processo di globalizzazione e ai tradizionali modelli di cooperazione multilaterale, e l’emergere di forti spinte verso un percorso di transizione energetica, stanno ridisegnando – rendendole decisamente più complesse – le esigenze e le relazioni dei diversi attori internazionali in materia di energia. Una complessità di fronte alla quale appare quanto mai urgente – seppur estremamente difficile – definire nuove architetture di governance internazionale stabili ed inclusive.

L’emergere della retorica sovranista come ricetta di politica interna, condita da continui, insistenti, attacchi all’attuale ordine globale multilaterale rappresenta uno degli elementi caratterizzanti l’attuale panorama internazionale. Mai come oggi, a partire dalla fine della seconda guerra mondiale, l’idea di un ordine globale basato sull’istituzionalismo multilaterale sembra essere messo in crisi dall’atteggiamento (e da alcune iniziative concrete) dei grandi attori globali.

Primi fra tutti gli Stati Uniti, che con l’elezione di Trump alla Casa Bianca hanno di fatto abdicato al loro decennale ruolo di garanti (dopo esserne stati i creatori) dell’architettura internazionale fondata sul ruolo delle Nazioni Uniti e di istituzioni multilaterali e inclusive, per perseguire un approccio deliberatamente unilaterale su diversi dossier di natura globale. Dalle politiche commerciali al clima, dal disarmo nucleare al rigetto della riabilitazione internazionale dell’Iran, le scelte dell’attuale amministrazione americana sembrano studiate per minare alla base qualsiasi tentativo di perseguire la via del multilateralismo come modus operandi nelle relazioni internazionali. Un approccio inedito per il suo vigore, che non soltanto ha esacerbato le relazioni tra Washington e il suo principale competitor globale, Pechino, ma che, ad esempio, ha creato un solco senza precedenti nei rapporti con i partner europei in seno all’Alleanza Atlantica, della quale Trump in più occasioni ha messo in discussione l’utilità e l’esigenza.

E con il capofila che prende le distanze dalla via maestra, in un sistema anarchico come quello delle relazioni internazionali, molti possono essere tentati dal seguirlo. Da qui, l’emergere di nuove spinte unilaterali anche a livello regionale, come nel caso di Jair Bolsonaro e Andres Manuel Lopez Obrador, recentemente eletti alla presidenza in Brasile e Messico, o del giro-di-vite attuato da Erdogan in Turchia, passando per il rafforzamento delle politiche di potenza in aspiranti potenze globali come Cina e Russia. Anche in ambito europeo, nonostante l’esito delle recenti elezioni abbia di fatto scongiurato l’emergere di una maggioranza sovranista in grado di prendere il controllo delle istituzioni, l’Unione appare ancora fortemente divisa e segnata da posizioni nazionaliste. Ciò determina da un lato una debolezza intrinseca dell’UE nella definizione delle proprie politiche e priorità d’azione, e dall’altro rischia di limitarne la proiezione internazionale a tutela di quell’approccio multilaterale e inclusivo di cui le istituzioni europee si sono storicamente fatte promotrici.

Senza un’Europa forte sul piano internazionale, con gli Stati Uniti ferocemente schierati contro globalizzazione e primato delle Nazioni Unite, con la Cina alla ricerca di una leadership globale (ma non disposta a sostenere i costi di potenza egemone) e con un numero di attori regionali desiderosi di ritagliarsi un ruolo nelle loro sfere di influenza, le speranze di mantenere in vita meccanismi di cooperazione solidi ed efficaci sembrano oggi ridotte al lumicino. Aprendo di fatto la porta a dinamiche di incertezza e conflittualità internazionale e regionale per gli anni a venire.

In parallelo a questa drammatica ridefinizione dei paradigmi in essere nello scacchiere internazionale, il settore energetico globale sta sperimentando una serie di nuovi cambiamenti, molti dei quali di natura epocale. Alcuni di essi sono già in atto, altri prenderanno definitivamente piede nei prossimi anni, ma ciò che risulta chiaro è che queste tendenze aggiungeranno ulteriore complessità e incertezza ad uno scenario già in fase di profonda trasformazione. I processi di transizione energetica e decarbonizzazione indotti – principalmente, ma non solo – dalla lotta globale ai cambiamenti climatici, porteranno infatti con sé una serie di cambiamenti non circoscrivibili al settore energetico, ma che avranno un impatto geopolitico di ampia portata. Fattori come la delocalizzazione della produzione di energia, la crescente penetrazione delle rinnovabili, l’aumento dell’efficienza e dell’autoconsumo, la progressiva riduzione dell’uso dei combustibili fossili, determineranno infatti una ridefinizione di quelle che sono le esigenze energetiche (e a ruota le priorità di politica internazionale) e il modus operandi dei principali attori nello scacchiere internazionale.

In un’ottica di medio periodo, la trasformazione del paradigma energetico su scala globale potrà comportare una ridefinizione degli equilibri di potenza tra paesi produttori e paesi consumatori, l’emergere di nuove aree di interesse geopolitico e strategico e il progressivo disinteresse verso altre. Si pensi ad esempio alla necessità di accedere a nuove risorse naturali quali il litio, il cobalto e le terre rare, e la possibile competizione tra i maggiori player internazionali per assicurarsi il controllo (o, in caso, l’accesso preferenziale) su aree e regioni di maggiore produzione. Si assisterebbe pertanto a una ridefinizione del concetto stesso di sicurezza degli approvvigionamenti, non tanto spazzato via dall’affermarsi della transizione energetica, ma semplicemente traslato verso altri settori e altre aree del globo. Dal punto di vista geopolitico, il progressivo affrancamento dai combustibili fossili potrebbe inoltre avere notevoli implicazione sulla stabilità interna dei grandi paesi produttori, attualmente fortemente dipendenti dalle rendite petrolifere. La riduzione degli introiti derivanti dall’export di petrolio e gas sui mercati internazionali imporrebbe a questi governi di rivedere in profondità il loro modello di sviluppo economico, e con esso tutte quelle relazioni di natura socio-politica che ne hanno assicurato la stabilità in questi ultimi decenni. Il rischio di crescente conflittualità interna, seppur non scontato, rimane dietro l’angolo, con la possibilità che l’instabilità possa propagarsi anche su scala regionale e globale. 

In ultimo vanno considerate le implicazioni di natura tecnologica e commerciale, soprattutto in un’epoca storica caratterizzata dal ritorno del protezionismo, delle “trade wars” e dei dazi. Lo sviluppo di nuove tecnologie d’avanguardia per il settore energetico – dai sistemi di accumulo alle pale eoliche, dai veicoli elettrici all’idrogeno – assumerà sempre di più una connotazione di potenza sullo scacchiere internazionale. Se da un lato la disponibilità di competenze e know-how tecnologico potrà rappresentare un imprescindibile elemento di sicurezza energetica sul piano nazionale, dall’altro la capacità di competere su scala internazionale e di penetrare nei grandi mercati energetici del presente e del futuro (si pensi al potenziale del subcontinente africano, dove circa seicentomila persone non hanno accesso a servizi elettrici di base) rappresentano fattori strategici tanto per lo sviluppo economico interno quanto per la  proiezione geopolitica su scala internazionale. In questo contesto altamente competitivo, fattori come primato tecnologico e espansione commerciale potranno diventare due elementi chiave della politica energetica delle grandi potenze globali, con forti implicazione sul loro posizionamento sullo scacchiere globale.

Il mondo sta cambiando velocemente, e con esso anche il mercato dell’energia. Emergono nuovi attori sia sul lato dell’offerta che della domanda, si strutturano nuovi interessi e nuove priorità strategiche, si creano nuove relazioni commerciali e geopolitiche, emergono nuove aree (tematiche e geografiche) di competizione. In questo contesto, gli attuali meccanismi di governance del settore energetico – basati in sostanza sul dualismo tra un compatto gruppo di paesi consumatori raccolti sotto il cappello della IEA, e i paesi produttori consorziati in ambito OPEC (e da alcune sue estensioni, vedasi ROPEC) e, seppur con impatto più limitato, GECF (Gas Exporting Countries Forum) – si stanno dimostrando inadeguati ad affrontare i cambiamenti in atto da due decenni a questa parte, e lo saranno ancora di più nel far fronte alle sfide della transizione energetica. Il dibattito interno alla IEA sull’ampliamento della membership in modo da poter includere i nuovi grandi paesi consumatori, la crisi dell’OPEC e la sua crescente incapacità di influenzare l’andamento dei mercati petroliferi, e le difficolta del GEFC ad assumere un ruolo guida nel settore del gas sono una chiara testimonianza dell’inadeguatezza delle attuali architetture istituzionali internazionali in ambito energetico.

Le nuove dinamiche innescate dalla transizione energetica, quindi, impongono un ripensamento di quelli che sono gli strumenti e i meccanismi della governance energetica globale. Una necessità di riforma che può certamente sfociare in risultati positivi, ma per la quale non si possono tuttavia escludere esiti parziali o negativi. Molto dipenderà da come questo processo di trasformazione verrà gestito, e soprattutto da chi. Come detto, infatti, sembra mancare a livello globale la chiara volontà dei principali attori globali di affrontare in modo concertato e condiviso la questione della transizione energetica e di creare un’architettura istituzionale globale in grado di gestire, indirizzare e valorizzare tale complessità, prevenendo i rischi di una competizione incontrollata e dannosa.

A livello generale, infatti, l’enfasi delle grandi e medie potenze verso una retorica nazionalista e sovranista (in campo energetico, ma non solo), strumentale a raccogliere facili consensi sul fronte interno, rappresenta un ostacolo concreto alla definizione di rinnovate e rafforzate forme di governance internazionale. A ciò si aggiunge la mancanza di una figura guida, egemone o meno, in grado di prendersi carico di tutta una serie di costi legati alla creazione e al mantenimento di un ordine energetico globale. Gli Stati Uniti di Trump sono più che mai pronti a rifuggire da qualsiasi tentazione di leadership globale, mentre la Cina appare oggi ancor troppo ancorata a dinamiche bilaterali (e talvolta predatorie) in materia di politica estera. A queste di aggiunge un’Unione europea in fase di transizione, troppo debole sul fronte interno per farsi promotrice di uno sforzo internazionale e garante della coesione tra tutte le componenti in campo.

Nel frattempo, restano in piedi alcune soluzioni parziali per la discussione delle implicazioni internazionali della transizione energetica. Da un lato l’estensione del mandato e della membership della IEA, che tuttavia rimarrebbe un’organizzazione a forte connotazione occidentale, e quindi parziale (se non minoritaria) di fronte alle tendenze in atto nel settore energetico internazionale. Dall’altro, il rafforzamento del ruolo del G-20 – i cui membri contribuiscono in aggregato all’80 percento dei consumi energetici mondiali – ma che tuttavia ha una limitata capacità di indirizzo sui temi dell’energia, non essendo parte delle questioni “core” trattate dal gruppo.

Tutte opzioni sub-ottimali e transitorie, a dimostrazione del fatto che quella della governance energetica globale – sulla base delle tendenze attuali – rimane una delle grandi sfide internazionali negli anni a venire.

Nicolò Sartori è Senior Fellow e Coordinatore del Programma Energia dell’Istituto Affari Internazionali (IAI) di Roma. La sua attività si concentra in particolare sulle politiche dell'Unione europea in materia di energia e clima, e sui temi della sicurezza energetica, con particolare attenzione alla dimensione esterna della politica energetica italiana ed europea. Ha lavorato inoltre come Consulente di Facoltà al NATO Defense College di Roma, dove ha svolto ricerche sul ruolo dell’Alleanza Atlantica nelle questioni di sicurezza energetica.