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Cina contro Cina

Come lo scontro e le differenze tra il governo di Pechino e le amministrazioni centrali stanno rallentando la grande transizione energetica cinese

di Lorenzo Colantoni
08 gennaio 2020
9 min di lettura
diLorenzo Colantoni
08 gennaio 2020
9 min di lettura

Nel panorama variegato e dinamico della transizione energetica, la Cina occupa un ruolo centrale: il paese non è solo il primo investitore al mondo nelle rinnovabili e il primo produttore di turbine eoliche e di pannelli fotovoltaici, ma sta anche promuovendo una propria visione di sostenibilità – la cosiddetta Ecological Civilisation, ossia la civiltà ecologica nel quale il Partito Comunista Cinese (Pcc) vorrebbe trasformare la Cina contemporanea (almeno secondo l’Energy Development Strategy Action Plan 2014-2020). Se però molti tra il pubblico occidentale sono abituati a considerare la Cina come un’entità unica, le grandi differenze geografiche, di popolazione e struttura dell’economia delle differenti regioni cinesi restituiscono piuttosto una visione eterogenea e frammentata del paese, che ha contribuito a costruire nei decenni un sistema politico connotato da una forte autonomia a livello locale. Paradossalmente, se la definizione delle linee guida della politica nazionale è strettamente controllata da Pechino, la realizzazione di questa visione è stata demandata negli anni alle amministrazioni locali, alle quali è stata lasciata libertà significativa nell’utilizzo del budget e nella definizione degli strumenti per raggiungere l’obiettivo stabilito – l’efficienza energetica è un ottimo esempio di settore dove questa autonomia regionale de facto ha avuto particolare spazioUno strano ibrido tra uno stato unitario e politiche federali, che nel contesto attuale della transizione energetica cinese sta portando non pochi problemi al raggiungimento delle ambizioni green di Pechino, rendendo particolarmente difficile lo stop alla costruzione di nuove centrali a carbone, portando a uno sviluppo spesso incontrollato delle rinnovabili, e mettendo ulteriore pressione sulla già critica situazione debitoria delle amministrazioni regionali.

Carbone, la storia infinita

Il carbone sta tornando di moda in Cina: dopo tre anni di domanda in decrescita e l’ambiziosa chiusura di oltre mille miniere, nel dicembre 2019 Pechino si è presentata alla COP25 con la pessima notizia di un consumo di combustibili solidi in crescita e vicina al picco massimo, e con 42.9 GW di centrali a carbone costruite dal 2018 (erano stati 35 GW nel 2017 e 38 l’anno precedente). Questo cambiamento di direzione è influenzato dal tentativo di ridurre il rallentamento economico cinese, ma soprattutto dal comportamento delle amministrazioni locali, che negli ultimi anni hanno ignorato lo stop di Pechino alla costruzione dei 259 GW di nuove centrali che erano stati approvati tra 2014 e 2016. Un’analisi satellitare del network di ricercatori Coalswarm ha infatti rivelato nel 2018 che almeno la metà di queste 150 centrali a carbone era ancora in costruzione; la costruzione dei nuovi impianti ha infatti un contributo significativo all’impiego e alla crescita economica, i due parametri principali con cui il governo centrale valuta le regioni del paese. Lo stesso boom di centrali fu innescato da una devoluzione di poteri da parte di Pechino nei primi anni Dieci del Duemila, che trasferì alle amministrazioni locali il diritto di approvare le valutazioni di impatto ambientale per i nuovi impianti, di fatto snellendo significativamente tutto il processo di sviluppo delle centrali. Ai tempi il governo centrale cinese voleva rilanciare gli investimenti locali tramite il settore energetico e l’industria, una strategia applicata con successo nei vent’anni precedenti, ma che si è scontrato poi con la necessità di ridurre la generazione a carbone a partire dal 2015, sia a seguito degli impegni per il clima presi con l’Accordo di Parigi, che per diminuire l’impatto sempre più evidente dell’inquinamento sulla popolazione cinese. Questo proposito si contrappone così adesso a un sistema di incentivi che porta le amministrazioni locali a voler proseguire i progetti nel carbone, che hanno un budget già allocato e che quindi garantiranno alle singole regioni il livello di crescita e impiego che Pechino si aspetta da loro. Paradossalmente, si tratta dello stesso sistema che promuove lo sviluppo anche dei nuovi impianti eolici e fotovoltaici, e in effetti anche la crescita delle rinnovabili in Cina soffre dello scontro tra la visione nazionale e le politiche locali, a causa di uno sviluppo non coordinato e spesso incontrollato.

Rinnovabili monche

Nello Xinjiang, la regione recentemente nota per il controverso trattamento della minoranza musulmana, ma anche quella che possiede la più grande capacità eolica di tutta la Cina, nel 2018 quasi un quarto di tutta l’energia generata dal vento è stata sprecata. Nel Gansu, nel 2017, si è trattato di un terzo di tutta la generazione rinnovabile, quasi il 20% l’anno successivo. Si tratta del curtailment, ossia del mancato utilizzo di capacità rinnovabile per problemi non derivanti dalla mancanza di vento o sole, ma per problemi tecnici o regolatori – generalmente per insufficienza di rete o per carenze nella gestione di questa. In Cina il problema è in diminuzione (dal 15% nel 2017 al 7% nel 2018, se i dati forniti dalla National Energy Commission cinese sono da considerare affidabili) ma ha rappresentato un freno significativo allo sviluppo di progetti rinnovabili. Ha inoltre contribuito a tenere alte le emissioni cinesi, a causa dell’utilizzo continuato di generazione fossile di fronte all’incapacità di gestire a pieno quella rinnovabile. Anche qui il problema principale è una mancata corrispondenza tra il livello nazionale e quello regionale:  le decine di miliardi di dollari investiti da Pechino nelle rinnovabili (132,6 miliardi nel 2017, 91,2 nel 2018) hanno promosso un boom di solare ed eolico da parte di molte regioni cinesi che, in maniera simile a quanto successo nel carbone, hanno visto nei progetti energetici un modo per poter finanziare le imprese locali e stimolare crescita e tasso di occupazione – un’occasione d’oro soprattutto per regioni come Gansu e Mongolia Interiore, vaste e poco abitate. Gli investimenti in capacità non sono però stati seguiti da un’attenzione equivalente da parte del governo centrale verso lo sviluppo della rete, delle interconnessioni e della gestione della generazione e della distribuzione energetica nazionale. Le conseguenze dirette sono state così tassi di curtailment tra i più alti al mondo e il rallentamento dell’installazione di nuova capacità eolica e solare negli ultimi due anni: nel 2018 la Cina ha interrotto i sussidi ai nuovi progetti, bloccando lo sviluppo di nuovi impianti in Gansu, Xinjiang e Tibet per il rischio sovracapacità e, soprattutto, temendo lo scoppio di una “bolla” rinnovabile in queste regioni, dove solare ed eolico stanno diventando elementi trainanti dell’economia. Un divieto che però, considerando quanto successo con le centrali a carbone, potrebbe non essere rispettato.

Debito pubblico, la Cina sul filo del rasoio

Quello che più preoccupa la Cina al momento è però il gigantesco debito pubblico accumulato dalle amministrazioni regionali, da molti analisti considerato fuori controllo, una bomba che potrebbe esplodere e colpire tutto il sistema finanziario cinese – e potenzialmente anche quello mondiale. Si tratta di almeno 560 miliardi di dollari di debiti che matureranno nei prossimi due anni e mezzo e che sono in larga parte mascherati come hidden debt, debiti nascosti, ossia passività mascherate in vario modo che sono spesso servite a finanziare aziende locali impegnate nella costruzione di infrastrutture, incluse quelle energetiche. Particolarmente rilevanti sono i cosiddetti “local-government financing vehicles” (LGFV), compagnie private che i governi locali utilizzano ufficiosamente per aggirare i vincoli imposti da Pechino nell’acquisto diretto di debito, e che a loro volta finanziano le imprese della regione – costituendo però un’altra pendenza nascosta e potenzialmente esplosiva. Un problema che sta già avendo un impatto evidente sul paese: nel 2018, nei registri dei tribunali cinesi si contavano 831 entità regionali in bancarotta rispetto alle 100 dell’anno precedente, un numero che esclude comunque gli LGFV in fallimento. Queste difficoltà finanziarie stanno avendo un effetto diretto sugli imprenditori che vantano credito nei confronti delle amministrazioni in default, che lamentano tanto dei mancati pagamenti che rischiano di metterli in ginocchio, che dell’impunità dei funzionari locali. Tutto questo sta drenando gli investimenti che hanno permesso lo sviluppo esponenziale di capacità rinnovabile in Cina negli ultimi anni, tanto che Pechino sta mettendo in campo rapide contromisure: nel novembre 2019 Pechino ha anticipato l’emissione di 142 miliardi di dollari di bond dedicati alle amministrazioni regionali previsti per il 2020 per garantire la realizzazione di infrastrutture chiave, in particolare gasdotti e linee di trasmissione.

Queste misure possono però essere considerati palliativi, ma difficilmente saranno la panacea per un problema così centrale non solo al settore delle rinnovabili, ma a quello energetico in toto – la recente creazione di compagnie locali per lo sviluppo dello shale gas potrebbe portare alla formazione di monopoli regionali e alla competizione con le aziende nazionali. Più in generale, il contrasto tra le regioni cinesi e il governo di Pechino è un questione che tocca la Cina in generale; un dilemma sull’ambigua struttura politica del paese, un cosiddetto “autoritarismo frammentato” la cui ambiguità ha creato la necessaria flessibilità all’altrimenti rigido modello cinese, ma le cui contraddizioni rischiano di incrinare il già fragile equilibrio del paese.