Usa e Cina

Le potenze globali di fronte alla crisi

Le amministrazioni statali e il settore privato statunitensi potrebbero contribuire a una crescita sostenibile, mentre, il governo cinese ha sovvenzionato l’energia pulita e attività inquinanti.

di Nicola Bilotta, Fabrizio Botti e Luca Franza - IAI
07 gennaio 2021
24 min di lettura
di Nicola Bilotta, Fabrizio Botti e Luca Franza - IAI
07 gennaio 2021
24 min di lettura

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 47 – Che mondo sarà?

Le misure di contenimento della diffusione del virus SARS-CoV-2 hanno condotto a una contrazione senza precedenti dell’attività economica mondiale, con ripercussioni sulla produzione, l’occupazione e il commercio internazionale superiori a quanto registrato in seguito alla crisi finanziaria globale del 2008-2009. Le stime dell’impatto della crisi pandemica sull’economia globale prevedono per il 2020 un tasso di crescita negativo del Prodotto interno lordo (PIL) pari a -4,9 percento, mentre già nel primo semestre dell’anno si è registrata una diminuzione significativa delle ore lavorate (uguale a 155 milioni di posti di lavoro a tempo pieno) e degli scambi commerciali internazionali (-3,5 percento su base annua). 

Un nuovo tipo di recessione

La pandemia da Covid-19 differisce infatti dalle cause scatenanti di precedenti recessioni. Le misure necessarie al contenimento del nuovo coronavirus come la quarantena, confinamenti più o meno circoscritti e la pratica del distanziamento interpersonale, limitano in maniera drastica la mobilità delle popolazioni coinvolte, con effetti diretti estremamente severi per i settori dell’economia che maggiormente si affidano all’interazione sociale come turismo, trasporti, intrattenimento e ristorazione. I consueti canali di amplificazione degli effetti iniziali della crisi sui mercati internazionali, come il settore finanziario e la domanda estera, hanno finora inoltre determinato un sostanziale indebolimento dei prezzi delle principali materie prime, specialmente gas e petrolio, con conseguenze particolarmente negative sui paesi le cui esportazioni sono concentrate nei relativi settori estrattivi.

Se la crisi pandemica in corso è simmetrica a livello globale, gli effetti sui singoli paesi rischiano di essere di natura, entità e tempistica diverse, con la ripresa economica che sarà influenzata da numerosi fattori, tra i quali avranno un ruolo centrale l’evoluzione dei contagi e l’efficacia delle strategie di contenimento, la dipendenza differenziata delle singole economie dai settori più colpiti, oltre che dai flussi finanziari esterni, nonché l’andamento economico pre-crisi. Sebbene le proiezioni relative ai tassi di variazione del PIL nel 2020 siano negative per tutte le regioni mondiali, effetti più marcati sono previsti per le economie avanzate (-8 percento) rispetto a quelli attesi per le economie emergenti e in via di sviluppo (-3 percento). Questo contributo intende approfondire sia i tratti comuni che le dinamiche divergenti mostrate dalla crisi sanitaria e socio-economica e delle risposte di policy adottate dalle due principali economie mondiali, gli Stati Uniti e la Cina, specialmente nella prospettiva delle sostanziali conseguenze per la domanda energetica globale e per la transizione verso un’economia low-carbon.

In Cina, in seguito alla netta contrazione subita nel primo trimestre dell’anno (-6,8 percento), si stima che il PIL possa ritrovare un terreno di crescita moderatamente positivo nella seconda parte del 2020 (+3,2 percento). Il governo cinese si è trovato infatti ad affrontare, rispetto alle altre principali economie globali, la fase di chiusura delle attività produttive non essenziali nella metà di febbraio e l’avvio della graduale riapertura a partire dal mese di aprile, in seguito all’adozione di misure di contenimento efficaci.

Negli Stati Uniti, la persistente progressione dell’epidemia ha determinato un impatto sull’attività economica profondo nella prima parte dell’anno (-36,4 percento su base annua nel secondo trimestre). La diffusione dei contagi è stata eterogenea nei 50 Stati e l’adozione di misure di contenimento frammentarie ha condotto a un processo di riapertura delle attività produttive differenziato, con significative restrizioni ancora operative in 20 Stati dove i settori dei servizi di cura alla persona, l’intrattenimento al chiuso e la ristorazione sono chiusi o solo parzialmente riavviati. Tale scenario lascia prevedere una ripresa più graduale nella seconda parte dell’anno e un tasso di crescita negativo del PIL previsto nel 2020 pari a -4,3 percento (le proiezioni sono tuttavia migliori rispetto a quelle dell’Eurozona ed al Regno Unito, dove si attestano a -8,3 e -9,8 percento rispettivamente).

Il rumore dei giganti

Significative misure di natura fiscale, per un valore complessivo di 11.000 miliardi di dollari a livello globale, e interventi espansivi delle banche centrali e dei regolatori finanziari hanno limitato nel breve termine gli effetti della crisi pandemica sulla salute pubblica globale, l’occupazione e le attività produttive. Tuttavia la taglia e la composizione degli interventi di stimolo alla ripresa economica intrapresi dagli Stati Uniti e dalla Cina sono stati finora eterogenei.

Nonostante un confronto internazionale tra il volume delle politiche fiscali di risposta a Covid-19 debba tener conto dell’impatto differenziato della crisi pandemica e di altri shock congiunti oltre che della portata diversa degli ammortizzatori sociali preesistenti, è indicativo che gli Stati Uniti abbiano intrapreso manovre di spesa aggiuntiva e rinunzia o rinvio di entrate fiscali pari al 12,3 percento del PIL (senza considerare il recente pacchetto di stimoli del valore di quasi 900 miliardi di dollari), contro una quota cinese uguale al 5,6 percento. Anche esaminando l’altra categoria di misure governative in ambito fiscale, gli Stati Uniti riportano una percentuale di provvedimenti di supporto alla liquidità (attraverso prestiti, capitale azionario o garanzie) sul PIL notevolmente superiore a quella della Cina (rispettivamente 2,6 percento e 0,5 percento).

In campo la politica fiscale…

Le misure di stimolo alla ripresa economica post-Covid-19 intraprese dall’Amministrazione Trump comprendono un’ampia varietà di interventi di politica fiscale e, coerentemente con gli orientamenti adottati anche dai principali Stati Membri dell’Unione Europea e dal Regno Unito, rientrano essenzialmente in tre macro-categorie: i) aumenti di spesa pubblica e rinuncia alle entrate fiscali (pari al 9,2 percento del PIL, prevalentemente costituite da misure di sostegno diretto al reddito, prestiti e incentivi alle imprese che mantengono la forza lavoro con particolare enfasi sulle piccole e medie imprese e incrementi di spesa sanitaria); ii) differimento dei termini di pagamento di tasse e contributi (pari a 2,6 percento del PIL); iii) altre garanzie e provvedimenti di iniezione di liquidità (pari a 2,6 percento del PIL). Nella cornice di questi provvedimenti, sono previsti interventi settoriali specifici per l’industria del trasporto aereo per un valore di 32 miliardi di dollari, di cui la quota maggiore (25 miliardi di dollari) è destinata alle compagnie del trasporto passeggeri e la parte restante a quelle cargo e appaltatrici di servizi ausiliari. Dopo mesi di trattative, il Congresso degli Stati Uniti ha approvato il 21 dicembre un vasto pacchetto di incentivi che prevede misure di sostegno dirette fino a 600 dollari per gli adulti e 300 miliardi di dollari a sostegno delle piccole imprese.

 

…ma con prudenza

Per far fronte al crollo dell’economia nazionale, la Cina ha promosso invece misure di sostegno a famiglie e imprese in maniera più prudente. Se per mitigare gli effetti della crisi finanziaria del 2008, il governo centrale aveva introdotto misure espansive pari al 13 percento del PIL, per risollevare il paese dall’emergenza Covid-19 gli interventi pubblici sono stati circa il 5,6 percento (4.600 miliardi di renminbi). Complessivamente le politiche fiscali e creditizie promosse nel 2020 dalla Cina in risposta allo shock provocato dal coronavirus sono solo il 40 percento di quelle intraprese nel 2009 in seguito alla crisi finanziaria globale.

Nel corso della Terza Sessione del tredicesimo Congresso Nazionale della Repubblica Popolare Cinese del 22 maggio scorso, il governo cinese ha identificato 6 aree prioritarie per il mantenimento della sicurezza nazionale: la sicurezza del lavoro, i bisogni vitali di base, l’operatività delle entità di mercato, la sicurezza energetica e alimentare, la stabilità industriale e delle catene del valore e il funzionamento delle amministrazioni locali. L’enfasi sulla resilienza delle reti produttive conferma l’orientamento strategico cinese verso gli investimenti infrastrutturali. La promozione degli investimenti nella costruzione di infrastrutture informatiche e delle comunicazioni è stata rilanciata nel corso dello “State Council’s Executive Meeting” del 28 aprile scorso al fine di favorire una cooperazione bidirezionale tra le piattaforme della comunicazione e i settori produttivi, l’integrazione industriale e la creazione di un ambiente favorevole allo sviluppo dell’economia delle piattaforme.

Gli interventi di politica fiscale discrezionale hanno inoltre riguardato la spesa per la prevenzione e il controllo dell’epidemia, la produzione di equipaggiamento medico e altri investimenti pubblici in ambito sanitario che lasciano prevedere un’ulteriore espansione del settore pubblico, anche attraverso il supporto alle imprese controllate dallo stato. Interventi di ripresa economica mirati al taglio delle emissioni sono stati intrapresi nel mese di aprile con l’estensione dei sussidi e degli incentivi fiscali alle auto elettriche al 2022 e con la realizzazione di un piano di estensione della rete di ricarica delle batterie del 50 percento entro l’anno per favorire la diffusione dei veicoli elettrici nel paese (1.43 miliardi di dollari).

Rispetto agli USA e ai paesi europei, la Cina ha promosso limitate forme di sussidio diretto a lavoratori e consumatori, privilegiando misure di sostegno agli investimenti infrastrutturali. Tale indirizzo non solo rischia di ampliare le disuguaglianze all’interno del paese, ma di indebolire il processo di evoluzione della politica industriale cinese, sempre meno orientata alle esportazioni e più rivolto al soddisfacimento della domanda interna (il consumo domestico ha contribuito nel 2019 al 57,8 percento della crescita annua del PIL), con implicazioni per la sostenibilità della ripresa cinese e dei suoi partner commerciali.

Nel complesso, tuttavia, gli articolati piani di rilancio delle due potenze rivali sono accomunati da una prevalenza di misure neutrali dal punto di vista delle ricadute settoriali, lasciando presagire una tendenziale riproduzione della specializzazione produttiva pre-crisi, in particolare per gli Stati Uniti.

In supporto dell’oil

È ancora presto per misurare l’impatto delle strategie di rilancio di USA e Cina sull’energia e sul clima, in quanto gli effetti concreti di tali piani, spesso non ancora del tutto definiti, saranno visibili soltanto nell’arco dei prossimi anni e perché, nel caso degli Stati Uniti, le decisioni prese dalla nuova amministrazione Biden saranno completamente diverse rispetto a quelle prese dalla precedente amministrazione Trump. Tuttavia, è già possibile osservare alcuni punti di contatto e di divergenza tra gli sforzi intrapresi finora da USA e Cina.

Pur essendo entrambi importatori netti di petrolio, sia gli USA che la Cina sono anche Paesi produttori. Le rispettive aziende operanti nel settore hanno riscontrato crescenti difficoltà negli ultimi mesi. I produttori di idrocarburi americani hanno subito perdite particolarmente pesanti a causa del calo dei prezzi innescato dal Covid-19. Rispetto al primo trimestre del 2019, nel primo trimestre del 2020 Chevron ha perso 8 miliardi di dollari di ricavi ed ExxonMobil ha perso 1 miliardo. Tra le non-major (aziende di media capitalizzazione, per lo più produttrici di scisto) Diamondback ha perso 2,5 miliardi, Cimarex 1 miliardo, e Pioneer e Concho circa 500 milioni di dollari ciascuna. La produzione di greggio in USA è calata di 2 milioni di barili al giorno per effetto dei prezzi bassi e dinamiche di mercato (in assenza di tagli alla produzione coordinati, contrariamente al blocco OPEC Plus). L’amministrazione Trump ha disposto l’erogazione di prestiti ingenti alle aziende petrolifere per salvaguardare un settore che negli ultimi anni è cresciuto di importanza per l’economia americana, specialmente in alcuni Stati quali Pennsylvania e Texas.

L’amministrazione Biden ridurrà il suo sostegno, rendendo potenzialmente i produttori statunitensi più vulnerabili a una situazione prolungata di prezzi bassi. In Cina, la produzione di Sinopec è calata solo dello 0,4 percento nella prima metà del 2020 rispetto alla prima metà del 2019. Quella di Petrochina, invece, è addirittura aumentata del 7 percento. Contrariamente a quasi tutto il resto del mondo, la produzione domestica di petrolio e gas in Cina è rimasta sorprendentemente elevata, in parte a causa delle pressioni governative a continuare ad investire. In Cina, punto di origine della pandemia, la domanda di carburanti ha in realtà cominciato a riprendersi relativamente presto, già in aprile. La produzione domestica di petrolio è considerata strategica tanto in USA quanto in Cina, specialmente in un contesto di crescenti tensioni geopolitiche e volatilità in aree di estrazione quali il Medio Oriente, e continuerà ad esserlo con Biden, che molto probabilmente non vieterà il fracking, anche se ci si aspetta da parte sua l’introduzione di una normativa ambientale più severa sui gasdotti e sulla dispersione di metano.

Torneranno le emissioni

Andando oltre il supporto al settore degli idrocarburi, anche le altre misure di rilancio economico statunitensi adottate dall’amministrazione Trump sono state oggetto di aspre critiche per la loro mancata considerazione di fattori climatici e ambientali. Le critiche non erano solo motivate da considerazioni etiche, ma anche dalla crescente preoccupazione che mentre il resto del mondo, Cina inclusa, sta utilizzando la crisi per innovare i propri modelli di sviluppo economico, gli USA di Trump sono rimasti ancorati a un modello di sviluppo antiquato e rischiano dunque di perdere competitività e leadership economica a livello globale. Per quanto le critiche all’amministrazione Trump siano fondate, queste argomentazioni si poggiano su un eccessivo ottimismo nel valutare gli elementi “green” dei piani di rilancio cinesi. Da un’analisi più approfondita, emerge infatti che l’intensità carbonica dei piani di rilancio di Cina e Stati Uniti non è poi così diversa (fatto salvo che una valutazione integrale potrà solo essere compiuta ex post).

Alcune agenzie hanno provato a misurare la possibile intensità carbonica dei pacchetti di stimolo. Vivid Economics ad esempio ha elaborato il “Green Stimulus Index”. Questo indicatore cattura pienamente la componente “green” dei piani di rilancio europei e conferma che le misure cinesi e statunitensi sono per lo più “brown” (ossia di supporto ad attività inquinanti, non in linea con l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra). Il dato interessante è che in termini netti, le misure di stimolo americane e cinesi sono state finora quasi  egualmente negative dal punto di vista climatico. La differenza è che la Cina ha intrapreso alcune misure di stimolo che hanno un effetto positivo sulla riduzione delle emissioni, le quali vengono più che compensate in negativo da misure di stimolo altamente “brown”. Invece, l’intensità carbonica dello stimolo economico USA è leggermente minore, ma - se non altro a livello governativo - gli USA finora non hanno messo in campo alcuna misura di stimolo “green”. Un elemento che contribuisce a differenziare le prospettive di emissioni di gas serra in Cina e in USA è che la Cina ha imboccato la strada della ripresa in anticipo rispetto agli USA. Emissioni e crescita del PIL sono ancora correlate. Una ripresa delle emissioni in Cina è dunque prevedibile in tempi più brevi.

 

La ripresa verde degli Stati Uniti sotto Trump e Biden

È importante sottolineare come le misure di rilancio economico adottate dall’amministrazione Trump siano in contrasto con quelle proposte dalla Agenzia Internazionale per l’Energia (IEA), di cui gli USA sono membri. In collaborazione con il Fondo Monetario Internazionale, la IEA ha elaborato una strategia di ripresa verde che permetterebbe di risparmiare 4,3 miliardi di tonnellate di CO2 ed espandere il PIL globale del 3,5 percento da oggi al 2023. Tra i settori dove gli investimenti hanno il maggior potenziale di creazione di nuovi posti di lavoro e valore aggiunto, la IEA annovera soprattutto l’efficienza energetica negli edifici, le infrastrutture per il trasporto urbano ecosostenibile e i pannelli fotovoltaici. L’UE e l’Italia (con gli ecobonus) si stanno muovendo in questa direzione, ma lo stesso non si può dire dell’amministrazione Trump. Inoltre, la risposta statunitense del 2020 appariva molto diversa da quella successiva al 2008-2009. Allora, gli investimenti statunitensi in auto elettriche e batterie a ioni di litio contribuirono all’abbattimento dei costi e alla standardizzazione dello stoccaggio di rete e dei veicoli elettrici. D’altro canto anche l’analisi sulla “carbon footprint” del rilancio USA va edulcorata con la considerazione per cui, malgrado l’inerzia dell’amministrazione Trump, molte aziende statunitensi hanno continuato a investire in tecnologie green. Ad esempio, Amazon ha in progetto di dotarsi di 100mila furgoni elettrici per le consegne entro il 2024 e DHL opererà il 70 percento dei servizi di consegna “first” e “last mile” con modalità di trasporto pulito entro il 2025. La crisi non si esaurirà a breve e ci saranno altri round di spesa pubblica..

L’approccio adottato da Biden sarà completamente diverso da quello di Trump: è stato suo l’annuncio di un piano di spesa per la ripresa verde di 2.000 miliardi di dollari e l’impegno a raggiungere le emissioni nette zero entro il 2050, con la completa eliminazione delle emissioni provenienti dal settore energetico entro il 2035. Verranno realizzati ingenti investimenti in nuova capacità di produzione di energia rinnovabile, e gli Stati Uniti cercheranno di mettersi al passo con l’UE anche sull’eolico offshore e sull’idrogeno. Inoltre, Biden ha promesso di attuare rapidamente un piano di ammodernamento di 4 milioni di edifici, aumentandone l’efficienza energetica. Si prevede inoltre un ambizioso progetto di legge sulle infrastrutture, che si concentrerà principalmente sulle infrastrutture verdi. In effetti, gli investimenti pubblici in infrastrutture avranno un ruolo chiave nella ripresa verde, in particolare quelli relativi alle reti elettriche, a una rete di idrogeno e alle stazioni di ricarica per veicoli elettrici.

L’ambiguità della Cina

Il caso cinese è diverso. Come già detto, a differenza degli Stati Uniti di Trump, la Cina ha infatti messo in campo alcune misure di rilancio green. Nel maggio del 2020 al Congresso Nazionale Popolare sono stati annunciati investimenti in veicoli elettrici e a celle di combustibile, in infrastrutture a supporto della digitalizzazione, stazioni di ricarica di veicoli elettrici e reti di trasmissione di elettricità ultra elevata. La Commissione Permanente del Politburo ha approvato spese per 1.400 miliardi di dollari nei prossimi cinque anni per la costruzione di “nuove infrastrutture” a sostegno della transizione energetica. Oltre agli annunci, misure concrete di supporto a veicoli elettrici e stazioni di ricarica sono state intraprese, nonché misure a sostegno del mercato dei mezzi pesanti (rinnovo delle flotte). Più in generale, il governo cinese sta favorendo anche un riorientamento economico verso l’high-tech (centri di dati e tecnologia 5G), che dovrebbe rendere il PIL del Paese meno dipendente dal settore manifatturiero e dalle industrie inquinanti.

Allo stesso tempo, però, persistono dubbi sulla fattibilità e l’effettiva volontà politica dei decisori cinesi di realizzare le misure più ambiziose ed è importante rilevare che le misure green sono accompagnate da un continuo sostegno a settori inquinanti. La Cina ha in programma la costruzione di molte centrali a carbone (180 GW dei 500 GW di capacità di produzione di energia elettrica da carbone in costruzione al mondo sono in Cina) e la crisi innescata dal Covid-19 non farà che acuire l’incentivo per il governo cinese di sostenere la stabilità socio-economica delle regioni dipendenti dalla produzione di carbone.  Resta da capire in che modo i piani per aumentare la capacità di produzione di carbone potranno essere conciliati con l’annuncio di Xi Jinping dell’impegno a raggiungere la neutralità carbonica entro il 2060.

 

Il futuro dipende anche dalle elezioni

Le misure di rilancio economico adottate dall’amministrazione Trump si sono mosse nella direzione opposta rispetto alle strategie di ripresa verde adottate dall’UE e caldeggiate dalla IEA. Quelle adottate dal governo cinese sono più difficili da interpretare. Se da un lato la strategia di ripresa cinese comprende alcuni elementi green, dall’altro conferma il supporto ad attività altamente inquinanti e non è chiaro in quale misura gli annunci si tradurranno in misure concrete. L’evoluzione delle emissioni di CO2 nei prossimi anni dipenderà in parte dalle misure di rilancio e dal loro impatto, in parte da fattori esogeni.

Non solo l’incertezza riguardo alla futura circolazione del virus incide sull’affidabilità delle proiezioni di ripresa economica, che prevedono per il 2021 una crescita globale del 5,4 percento (4,5 percento negli USA e 8,2 percento in Cina), ma altri fattori rischiano di mettere a rischio l’economia globale nei prossimi mesi e l’eventuale natura della ripresa stessa. In particolare, le crescenti tensioni tra USA e Cina particolarmente in ambito commerciale e tecnologico e le conseguenti minacce alla tenuta delle reti produttive globali, il progressivo logoramento delle relazioni tra i paesi produttori di petrolio riuniti nell’OPEC+ e la diffusa instabilità politico-sociale nel contesto della recessione, ricadranno sul contesto internazionale in cui si giocheranno le politiche di rilancio economico di Stati Uniti e Cina.

Con la vittoria di Joe Biden, gli Stati Uniti rientrano nell’accordo di Parigi. L’amministrazione Biden permetterà agli Stati Uniti di unirsi ai paesi che puntano a raggiungere le emissioni nette zero entro la metà del secolo. Inoltre il paese, al pari dell’UE, diventerà un convinto sostenitore della crescita verde grazie all’ambizioso piano di ripresa verde del valore di 2.000 miliardi di dollari che verrà attuato dal Presidente eletto Biden. Tuttavia, l’efficacia di questo piano di permettere una riduzione significativa delle emissioni di CO2 dipenderà principalmente dalla sua progettazione. Considerata l’interdipendenza della maggior parte degli investimenti verdi, per cui un investimento può generare benefici (per la crescita economica e per il clima) solo se vengono realizzati anche altri investimenti complementari, sarà fondamentale evitare di diluire le misure di stimolo e sviluppare scadenze e piani generali chiari. Il coordinamento, sia internamente che con partner internazionali come l’UE, svolgerà quindi un ruolo fondamentale.

L'autore: Nicola Bilotta, Fabrizio Botti, Luca Franza

Istituto Affari Internazionali (IAI).