strada-verso-parigi.jpg

La strada per Parigi

A cinque anni e mezzo dalla firma dell’Accordo sul clima, le politiche nazionali rimangono ancora ampiamente inadeguate, con un impegno che, al momento, porterebbe l’innalzamento delle temperature a 2,9 gradi al 2100.

di Lorenzo Colantoni - IAI
19 aprile 2021
16 min di lettura
di Lorenzo Colantoni - IAI
19 aprile 2021
16 min di lettura

 “Accord de Paris c'est fait!” era la frase che troneggiava sulla Torre Eiffel e l’Arco di Trionfo nel dicembre 2015 per celebrare il successo diplomatico dell’Accordo di Parigi dopo un decennio di negoziazioni fallimentari. Un entusiasmo globale che in quei giorni lasciava poco spazio per affrontare subito la spinosa questione dell’implementazione dell’Accordo e della definizione degli strumenti che ne avrebbero determinato il reale successo. Oltre cinque anni dopo, nel mezzo di una pandemia apparentemente ancora senza fine e dopo COP caratterizzate da successi alterni, affrontare il discorso dell’implementazione dell’Accordo di Parigi è ora centrale per determinare il futuro della lotta al cambiamento climatico a livello globale.

Molti ostacoli e poco tempo

Se il crollo del costo delle rinnovabili ha infatti offerto tecnologie per la decarbonizzazione che siano sostenibili a livello economico e sociale a livello globale, molti sono ancora gli ostacoli e poco il tempo rimasto per affrontarli. Dal punto di vista politico, con la recente aggiunta dell’Iraq, 191 dei 197 firmatari hanno ratificato l’Accordo, e, dei sei rimanenti, solo Turchia ed Iran danno un contributo consistente alle emissioni globali. Diversi avvenimenti dell’ultimo anno offrono poi una prospettiva positiva sugli impegni nazionali per la decarbonizzazione – in particolare il crescente focus europeo sul Green Deal, l’obiettivo cinese di decarbonizzazione completa entro il 2060, il rientro degli Stati Uniti nell’Accordo di Parigi e le ambiziose politiche climatiche proposte dall’amministrazione Biden. Le politiche nazionali rimangono però ancora ampiamente inadeguate, con un impegno che, secondo l’analisi di Climate Action Tracker, al momento porterebbe l’innalzamento delle temperature ai 2,9 gradi centigradi al 2100 – quasi il doppio del traguardo ideale dell’Accordo di Parigi di 1,5 gradi. Un obiettivo per cui quasi nessun paese ha ancora proposto politiche compatibili, con paesi chiave come Cina, Russia e Stati Uniti che sorpassano abbondantemente anche il pericoloso limite dei 2 gradi. 

climateactiontracker_desktop_it.jpg
climateactiontracker_mobile_it.jpg

Tecnologie e sviluppo: i nodi irrisolti

Rimangono poi diversi nodi irrisolti, dai temi tecnologici (come garantire un mix energetico dominato da rinnovabili intermittenti e allo stesso tempo stabile) fino a quelli legati allo sviluppo (come sostenere il boom dell’elettrificazione africana tramite le rinnovabili). In relazione a questa e altre sfide sarà centrale il ruolo della COP26 dell’ottobre 2021, un evento cruciale che già soffre dello spostamento di un anno a causa della pandemia. Quattro saranno i temi centrali: il primo sarà la definizione di regole dettagliate per alcuni aspetti chiave dell’Accordo di Parigi, soprattutto riguardo alla trasparenza e all’affidabilità degli impegni nazionali (già di per sé determinati esclusivamente a livello nazionale), alla definizione dei “carbon markets” (uno strumento chiave ma ancora praticamente inesistente a livello globale) e all’accordo sull’orizzonte temporale delle “Nationally Determined Contributions”, le NDC, dopo il 2025 (che dovrà essere comune). Bisognerà focalizzarsi sull’adattamento – ampiamente trascurato a favore della mitigazione – e su un fondo a copertura dei danni climatici, soprattutto per i paesi meno avanzati. Sarà poi necessario strutturare una finanza per il clima capace di sostenere la transizione di questi, spesso frenata da poca disponibilità di investimenti e da altissimi premi per il rischio verso gli investimenti verdi, tamponando inoltre l’impatto spesso brutale della pandemia. Infine, fondamentale sarà la definizione di obiettivi e strategie di lungo termine che siano coerenti con l’obiettivo di 1,5 o 2 gradi al 2100, prima che la finestra di tempo per metterle efficacemente in atto si chiuda. L’Accordo di Parigi ha però una natura ibrida, tendenzialmente focalizzata su aspetti non legalmente vincolanti. Considerando anche la limitata efficacia degli accordi internazionali sul tema ambientale (non solo il Protocollo di Kyoto ma anche, ad esempio, la CITES), saranno in realtà determinanti le politiche nazionali, sia in termini di riduzione assoluta delle emissioni che nella definizione di modelli di decarbonizzazione sostenibili a livello ambientale, economico e sociale. Analizziamo quindi di seguito le politiche dei quattro principali emettitori a livello globale (Cina, Stati Uniti, Unione Europea e India, in ordine decrescente di emissioni di CO2)

divariodelleemissioni_desktop_it.jpg
divariodelleemissioni_mobile_it.jpg

Cina

Nel contesto della COP la Cina ha tradizionalmente guidato il G77, ossia il gruppo dei paesi emergenti che preme sui paesi industrializzati affinché si facciano carico delle proprie responsabilità per le emissioni storiche e mettano a disposizione maggiori fondi per la finanza climatica. Tuttavia la sua crescita economica impetuosa non ha reso più sostenibile tale posizionamento e in effetti Pechino ha gradualmente assunto maggiori responsabilità sul clima. L’apice è stato raggiunto con la dichiarazione del dicembre 2020 in cui Xi Jinping si è impegnato a raggiungere un picco nelle emissioni entro il 2030 e la neutralità carbonica entro il 2060. Al di là della narrazione, la Cina ha anche contribuito concretamente al processo di decarbonizzazione, investendo massicciamente in fonti energetiche a basso contenuto carbonico, seconda solo all’Ue in termini di valori assoluti per il periodo 2010-2019. Gli investimenti sono stati motivati anche dall’obiettivo geo-economico di conquistare la leadership in svariati comparti, come i pannelli fotovoltaici negli anni Duemila e, più recentemente, i veicoli elettrici e le batterie. Esiste tuttavia uno scollamento tra le dichiarazioni e gli investimenti strategici da un lato e il continuo supporto a settori dalla forte intensità carbonica dall’altro. La Cina investe sostanzialmente su tutto e necessita di quantità crescenti di ogni fonte energetica, dalla più alla meno inquinante. Teoricamente, la Cina dovrebbe chiudere tutte le proprie centrali a carbone entro il 2040 per rispettare l’obiettivo di limitare il surriscaldamento globale a 1,5 gradi. Nonostante gli annunci, il paese ne sta invece costruendo di nuove, peraltro con un’accelerazione nell’approvazione di nuovi progetti nel 2020. Le scelte cinesi hanno un impatto enorme: la Cina attualmente consuma metà del carbone utilizzato a livello globale ed è responsabile per quasi il 30% delle emissioni mondiali di CO2. La Cina inoltre finanzia un quarto delle centrali a carbone in costruzione all’estero e l’ambizioso programma Belt and Road è decisamente carbon-intensive. Nel contesto delle future negoziazioni, sarà importante monitorare il posizionamento cinese su dossier come il prezzo del carbonio e le tassonomie per la finanza verde. Ci saranno pressioni internazionali per creare una timeline per la dismissione delle centrali a carbone, soprattutto sui paesi con obiettivi di neutralità climatica, ma mentre ci si aspetta che queste pressioni avranno un effetto su altre nazioni asiatiche come Giappone e Corea, la Cina non sembra intenzionata a cedere.

Stati Uniti

Con l’elezione di Joe Biden gli Stati Uniti hanno riacquisito una posizione di leadership nei negoziati sui cambiamenti climatici, che era andata perduta negli anni di Trump. Questo porterà a un loro maggior protagonismo nei mesi che ci separano dalla COP26. Gli Stati Uniti cercheranno sia di spingere altri stati ad accrescere la propria ambizione attraverso la diplomazia climatica, sia di promuovere riforme della governance economico-finanziaria globale per incorporarvi principi funzionali alla lotta al cambiamento climatico. Ci si aspetta una maggiore attenzione su questioni divisive quali l’insufficiente sforzo sul piano della finanza verde (anche privata), i fondi per l’adattamento climatico e il meccanismo per affrontare le perdite e i danni del surriscaldamento globale nei paesi in via di sviluppo (loss and damage). Sarà inoltre interessante vedere come si concretizzeranno i piani per creare una partnership transatlantica solida sul clima, vista l’opposizione americana ad aumentare i prezzi del carbonio e la possibile competizione geo-economica USA-UE su alcune filiere quali idrogeno e batterie. Intanto il neopresidente ha riportato gli Stati Uniti negli Accordi di Parigi con uno dei suoi primi ordini esecutivi e gli Stati Uniti organizzeranno un summit sul clima il 22 aprile. Ci si aspetta che gli Stati Uniti annunceranno un nuovo contributo nazionale volontario entro la COP26. Per giungere a un target credibile sarà tuttavia necessaria un’attenta consultazione interna di tutti gli stakeholder, che potrebbe richiedere tempo. In campagna elettorale, Biden aveva promesso la neutralità climatica entro il 2050, la completa decarbonizzazione della generazione elettrica entro il 2035 e l’efficientamento di quattro milioni di edifici. Per finanziare tali piani, la proposta presentata in campagna elettorale prevedeva un aumento dal 21 percento al 28 percento della corporate tax. Nei primi mesi di governo Biden ha dovuto gestire la pandemia in via prioritaria. Il pacchetto di stimolo di 1.900 miliardi di dollari approvato a febbraio si concentra sull’aiuto alle famiglie e alle imprese colpite dalla crisi, ma non basta a stimolare la crescita economica verde nel lungo termine. Questo obiettivo è invece perseguito dal piano infrastrutturale di 3.000 miliardi di dollari che sta per essere presentato dalla squadra di Biden. Tale piano prevede varie voci di spesa, tra cui il potenziamento della rete elettrica e le stazioni di ricarica per i veicoli elettrici. Il rischio di una diluizione degli sforzi è tuttavia presente. A complicare il piano vi è il dibattito su come finanziarlo, visto che il debito pubblico degli Stati Uniti sta aumentando e Biden si è impegnato a non aumentare le tasse per chi guadagna meno di 400.000 dollari l’anno. 

Unione Europea

Negli anni successivi alla firma dell’Accordo di Parigi l’Unione Europea ha confermato la propria leadership climatica, ma il coinvolgimento è aumentato considerevolmente con la nuova Commissione a guida von der Leyen che, tramite il Green Deal, ha messo sotto il cappello della decarbonizzazione non solo le politiche energetiche, ma anche quelle industriali e in parte quelle agricole (con la strategia Farm to Fork). La promozione di un approccio sistemico alla decarbonizzazione è stata infatti forse uno dei primi e più importanti traguardi della nuova Commissione, che a un anno e mezzo dal suo insediamento ha già declinato numerose proposte in questo senso – dalla vasta strategia per l'integrazione del sistema energetico fino a quella per l’economia circolare e a quella per l’industria promossa a inizio 2020 (e già in revisione a causa della pandemia). La Commissione von der Leyen ha inoltre alzato il livello di ambizione degli obiettivi europei, concordando un 55 percento di riduzione delle emissioni nel dicembre 2020, rispetto al precedente 40 percento; un aumento fondamentale per il raggiungimento dell’obiettivo centrale alle politiche climatiche della nuova Commissione, ossia la decarbonizzazione completa al 2050 – un cambio di passo notevole rispetto al predecessore Juncker, che aveva largamente trascurato gli obiettivi di lungo termine dell’UE. La pandemia ha in questo senso rappresentato una sfida, ma anche un’opportunità per l’attuale Commissione, che è riuscita a convogliare una parte consistente dei fondi di recovery sotto al cappello del Green Deal; il 30 percento dei fondi Next Generation EU (NGEU, che in totale sono 1,8 trilioni di euro) dovranno essere infatti dedicati all’azione climatica, e i piani nazionali dovranno rispettare il principio di “non arrecare danno significativo” all’ambiente (do no significant harm o DNSH). La mobilitazione di questi fondi ha inoltre permesso di ridurre la tradizionale opposizione dei paesi dell’Europa Centrale e dell’Est, la Polonia in particolare, nei confronti delle politiche per il clima; non sarà facile per la Commissione mantenere però un monitoraggio efficace riguardo all’impiego di questi fondi in maniera coerente verso gli obiettivi climatici.

L’Unione Europea si trova inoltre di fronte a una situazione complessa sul fronte della diplomazia climatica globale. Il ritorno in scena degli Stati Uniti è fondamentale per il successo dell’Accordo di Parigi, ma obbliga l’Unione a condividere una leadership che non è riuscita a consolidare in maniera univoca durante il periodo di assenza dell’amministrazione Trump. Di fronte a relazioni transatlantiche sempre più fragili, un mancato coordinamento su questioni chiave come l’imposizione di una carbon tax – tema su cui sia la Commissione che diversi stati membri, come la Francia, spingono già molto – rischia di trasformare questa potenziale cooperazione in una rischiosa competizione o perfino in una piccola carbon trade war. La finora positiva cooperazione climatica con la Cina potrebbe poi aver subito una battuta d’arresto proprio in questi giorni, a seguito delle sanzioni lanciate dall’UE nel marzo 2020 e prontamente risposte da un contrattacco cinese. Un conflitto che potrebbe facilmente affondare l’Accordo Cina-UE sugli investimenti (chiave per regolamentare l’impatto climatico del commercio) e che, in generale, raffredderà le relazioni tra i due in un momento chiave per il futuro dell’Accordo di Parigi. L’UE dovrà infine cercare di farsi leader di un’alleanza più vasta in ambito climatico, coinvolgendo soprattutto l’Africa Sub Sahariana; un obiettivo centrale per sfruttare le opportunità della transizione energetica e per consolidare il proprio soft power, ma in cui la competizione con potenze regionali, e soprattutto con la Cina, rimane estremamente alta. 

India

L’approccio indiano all’implementazione degli Accordi di Parigi soffre di un’ambivalenza simile a quella della Cina. L’India ha presentato un contributo nazionale volontario ambizioso, che poggia sugli obiettivi di ridurre l’intensità carbonica del PIL del 33-35 percento e di raggiungere il 40 percento di produzione elettrica da fonti non fossili entro il 2030. Le politiche in vigore, e in particolar modo i target di installare 175 GW di capacità rinnovabile entro il 2022 e 450 GW entro il 2030, dovrebbero permettere all’India di centrare i propri obiettivi. Gli sviluppi più promettenti in India riguardano il solare, incluse soluzioni off-grid in contesti agricoli, come le pompe per l’estrazione dell’acqua alimentate a energia solare. Il governo Modi ha già fatto enormi progressi in termini di accesso all’energia, dimostrando che l’India ha una capacità straordinaria di implementare piani ambiziosi in poco tempo, anche in ambito energetico. Come in Cina, questo quadro promettente contrasta però con il supporto del governo indiano al carbone. Non solo non c’è un piano di dismissione, ma il governo sta pianificando capacità a carbone aggiuntiva e ha aperto agli investimenti privati per stimolare la produzione di carbone nelle miniere nazionali, mostrando come la sicurezza degli approvvigionamenti e l’indipendenza energetica siano prioritarie. In vista della COP26 sarà interessante monitorare il posizionamento indiano su temi come i crediti di emissione, i sussidi alle fossili e la dismissione delle centrali a carbone. Su quest’ultimo tema l’India potrebbe avere posizioni affini a quelle cinesi. In generale, sarà importante monitorare come l’India intenderà spendere il proprio pacchetto di stimolo, che equivale a 10 percento del PIL. Secondo indicazioni preliminari, il paese potrebbe usare questa opportunità per sviluppare filiere nazionali nella mobilità elettrica e nella produzione di energia rinnovabile, aggiungendosi così come un player di tutto rispetto alla crescente competizione globale in questo ambito.

L'autore: Lorenzo Colantoni

Ricercatore allo IAI (Istituto Affari Internazionali). Lavora anche in ambito giornalistico. Specializzato in energia ed ambiente, con un focus sulle politiche europee, collabora con l’Istituto all’Energy Union Watch, sulla recente iniziativa della Commissione Juncker.