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I rischi della discontinuità

Il neo presidente Jair Bolsonaro punta a rilanciare la competitività del mercato petrolifero, aprendo a nuovi investimenti stranieri.

da Fernanda Delgado de Jesus
30 gennaio 2020
15 min di lettura
daFernanda Delgado de Jesus
30 gennaio 2020
15 min di lettura

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 41 - The big reversal. Leggi il magazine

Nella maggior parte dei paesi latinoamericani è imminente un cambio di rotta livello di politica energetica. In seguito alle elezioni presidenziali che si sono tenute in Messico, Brasile e Colombia, i nuovi governi hanno tentato di regolare il ruolo dello stato nell’estrazione petrolifera e nella produzione di energia elettrica, come pure di affrontare le conseguenze economiche dell’aumento del prezzo dei carburanti. Gli investimenti e i contratti di finanziamento siglati con la Cina in cambio di greggio sono stati determinanti per la valorizzazione delle risorse naturali in molti paesi della regione. Eppure, la possibilità di sfruttare un’energia pulita, affidabile e accessibile resta un obiettivo impegnativo. Tutti i settori dell’economia brasiliana sono stati colpiti dalle alterne vicende del paese, compresi gli ambiti normativo e politico, e il comparto energetico non ha fatto eccezione. Per quanto riguarda gli investimenti esteri e la ripresa della crescita economica, il Brasile sconta un ritardo dovuto alle continue modifiche normative, al livello elevato di protezionismo nei confronti dell’industria locale, alla mancanza di regolari procedure di aggiudicazione e all’instabilità politica. Tutti questi ostacoli hanno allontanato gli investitori internazionali rinviando a tempo indeterminato la possibilità di creare un mercato concorrenziale in grado di offrire servizi (e soprattutto prezzi) competitivi. Dalla fine del 2016, tuttavia, il governo brasiliano ha tentato con impegno di sbloccare il settore energetico cercando ulteriori investimenti. Per quanto riguarda le attività upstream, ovvero a monte del ciclo produttivo, i successi sono stati notevoli: infatti, benché sussista ancora qualche diffidenza per il diritto di prelazione accordato a Petrobras, il mercato ha accolto con entusiasmo la notizia della fine del monopolio sui giacimenti pre-salt, alla cui estrazione stanno attualmente partecipando numerosi operatori come Chevron, Equinor, Shell, Total (nei lotti di produzione) e così via.

Politica ed energia, una relazione contrastata

Ma il clima politico e lo spettro costante dell’incertezza continuano a incombere sul settore. Le ultime elezioni presidenziali sono state vinte da Jair Bolsonaro, che ha battuto il rivale Fernando Haddad del Partito dei lavoratori (PT). La spaccatura tra sostenitori e detrattori del PT all’interno del paese è risaputa. Di conseguenza, Bolsonaro è riuscito a conquistare il Palácio do Planalto, sede ufficiale della Presidenza della Repubblica del Brasile, con il sostegno della maggioranza dei brasiliani cavalcando il tema della lotta alla corruzione, attualmente molto sentito in tutto il paese. Vale la pena di osservare che a spingere gli elettori a votare al secondo turno delle elezioni presidenziali del 2018 è stato soprattutto il malcontento politico.

Per farsi un’idea di Bolsonaro, è importante ricordare che ha votato prima contro e poi a favore del monopolio di Petrobras, mentre lo scorso giugno, prima di candidarsi ufficialmente alla presidenza, aveva votato a favore del disegno di legge che consente a Petrobras di vendere fino al 70% delle aree di cessione dei diritti nel bacino sedimentario al largo della città di Santos, nell’Oceano Atlantico.

Finora, pertanto, non è ancora chiaro quali saranno i provvedimenti effettivi del prossimo governo, che si insedierà il 1° gennaio 2019, per il settore petrolifero e per l’economia brasiliana nel suo complesso. L’assenza di programmi dettagliati fa emergere con forza la disperazione di una popolazione già divisa al suo interno e dimostra lo scarso impegno per il bene pubblico. Non essendo delle più ottimistiche, le prospettive dell’economia brasiliana potrebbero ripercuotersi gravemente sul settore petrolifero. Nonostante, quindi, le potenziali conseguenze negative per il comparto, alcuni aspetti richiedono l’assunzione di soluzioni permanenti, tanto a monte quanto a valle del ciclo produttivo. Per quanto riguarda le attività upstream, è necessario mantenere il calendario delle procedure di aggiudicazione e un ente di controllo solido come l’Agenzia nazionale brasiliana per il petrolio, il gas naturale e i biocarburanti (ANP). Al contempo, servono uno sguardo vigile sulle autorizzazioni ambientali e un monitoraggio costante da parte del governo sulle reali conseguenze delle politiche industriali sul settore, ricordando che “chi non riesce a misurare” (risultati ed esternalità positive e negative, per esempio) “non può nemmeno gestire”.

Prospettive di privatizzazione per il rilancio dell'Oil&gas

Tuttavia, le aree di cessione dei diritti in eccedenza andrebbero appaltate quanto prima, in modo da poter disporre rapidamente di miliardi di barili di petrolio e gas: ogni anno, infatti, nella regione vengono investiti 50 miliardi di dollari in prospezioni petrolifere e di gas. A livello mondiale, il Brasile ha ricevuto 28 miliardi di real in premi per la conclusione di un contratto per i 72 lotti appaltati nelle sei gare indette nel biennio 2017-18, vale a dire il 75% della cifra approssimativa di 9 miliardi di dollari investita nei tremila lotti appaltati dal 2016 in 82 paesi in oltre 100 gare.

Se nel 2019 si appaltassero le aree di cessione dei diritti in eccedenza e si tenessero le procedure di aggiudicazione delle concessioni e delle partecipazioni petrolifere, le previsioni sarebbero ancora più rosee: i premi, infatti, potrebbero ammontare a decine di miliardi. Per quanto riguarda le attività downstream, l’elenco dei provvedimenti da attuare si prospetta più lungo e arduo, poiché prevede di investire con particolare urgenza nelle raffinerie al fine di rendere concorrenziali e competitivi il mercato dei combustibili e la distribuzione del gas naturale (tenendo a mente che gli investimenti in infrastrutture sono gli unici in cui l’eccedenza dev’essere superiore alla domanda). Secondo le stime 2018 della Confederazione nazionale dell’industria brasiliana (CNI), è necessario privatizzare la gestione delle attività statali di distribuzione del gas naturale per favorire la vendita delle attività distributive di Petrobras al numero più elevato possibile di nuovi acquirenti nel corso del processo di disinvestimento. Vale la pena approfittare dell’interesse di Petrobras a vendere le proprie attività nel campo della raffinazione per incoraggiare nuovi investimenti privati e promuovere il decentramento del settore come pure per monitorare il mercato nazionale dei combustibili al fine di impedire prassi scorrette, in particolare quella di praticare prezzi più elevati rispetto a quelli internazionali. Ciò dovrebbe accadere mantenendo la politica dei prezzi liberi, vale a dire senza ingerenze da parte del governo federale, con la conseguenza che Petrobras perderà la capacità di investire ed essere concorrenziale. Sarà possibile raggiungere un livello sufficiente di concorrenza solo con la vendita delle raffinerie di Petrobras nel sudest del paese o in altre regioni, anche se, a causa della mancanza di informazioni e riflessione da parte della società negli ultimi mesi, il mercato è molto pessimista a questo proposito. Inoltre, è importante ricordare che finora nessun acquirente ha manifestato interesse in queste attività. Il settore sta vivendo un’istituzionalizzazione senza precedenti. Petrobras è libera di agire in qualità di società ad azionariato diffuso (public company), con l’obiettivo di massimizzare i profitti. In questo scenario, la normativa dovrebbe agire a difesa del consumatore. Per attirare gli investimenti necessari per aumentare la produzione e l’offerta di combustibili fossili e rinnovabili, i prezzi dovrebbero seguire le variazioni del mercato internazionale e dei tassi di cambio, che però sono fissati in condizioni di trasparenza e competitività maggiori. In questo modo sarebbe possibile evitare distorsioni della concorrenza, come l’anno scorso o tra il 2011 e il 2014, quando i prezzi erano molto inferiori rispetto ai livelli internazionali, oppure nel periodo dal 2008 al 2010 e dalla fine del 2014 fino a poco tempo fa, quando invece erano molto più elevati. In sintesi, alla fine, a predominare nell’industria devono essere il rendimento e le regole di mercato. In questo modo, l’industria del petrolio e del gas potrebbe lasciarsi alle spalle le discussioni di natura ideologica, così da affrontare la questione di una potenziale privatizzazione di Petrobras in modo pragmatico e obiettivo, riflettendo sul modo migliore di allocare le risorse della repubblica federale brasiliana. Il potenziale dell’industria potrebbe favorire la crescita economica, creare reddito e posti di lavoro e aumentare le entrate, la competitività e la produttività dell’economia brasiliana. Infine, è importante rivedere la politica tributaria sul mercato del gas e dei combustibili, perché solo uno stato e istituzioni più efficienti che trasmettano i giusti incentivi saranno in grado di affrontare contemporaneamente la carenza di risorse, l’enorme debito sociale e le conseguenze di un rapido mutamento demografico sulle spese del sistema sanitario e previdenziale.

Cosa promette di fare il presidente Bolsonaro?

Il capitano di riserva dell’esercito che ha vinto le elezioni ha condotto una campagna di successo, che ha spinto a scendere in strada ampi gruppi di sostenitori, ma è stato anche oggetto di numerose critiche e contrattacchi. Durante la campagna elettorale, il candidato ha faticato ad allargare le alleanze e a negoziare un nome per la carica di vicepresidente (il generale Mourão) che gli ha assicurato il sostegno dei vertici dell’esercito. Fin dall’inizio, Bolsonaro ha proposto il noto economista Paulo Guedes come garante del proprio programma economico. Man mano che acquistava popolarità e Guedes incontrava consensi, la campagna di Bolsonaro è riuscita a fare presa anche sul settore finanziario e delle imprese continuando a cavalcare il tema della lotta alla corruzione. Per quanto riguarda in particolare il settore Oil&gas, ecco quali sono le proposte di Jair Bolsonaro:

  1. Ridurre la percentuale di contenuto locale sull’acquisto di impianti petroliferi: oltre a generare corruzione, infatti, secondo il presidente eletto la domanda burocratica di contenuto locale riduce la produttività e l’efficienza. Per Bolsonaro, inoltre, tale politica non ha avuto effetti positivi a lungo termine sull’industria nazionale. Ciò comporterà la graduale eliminazione dei requisiti in materia di contenuto locale.
  2. I prezzi interni di diesel e benzina applicati da Petrobras dovrebbero adeguarsi ai mercati internazionali, ma le fluttuazioni congiunturali andrebbero perequate con opportuni meccanismi di copertura del rischio.
  3. Per quanto riguarda il programma di dismissione di Petrobras, l’azienda dovrà vendere una quota ragguardevole delle proprie attività di raffinazione, vendita, trasporto e delle altre attività in cui esercita potere di mercato.
  4. Dal momento che le imposte federali e statali su diesel e benzina incidono molto sulla fissazione dei prezzi dell’energia (combustibili compresi), tutti gli stati federati del Brasile dovranno discuterne al fine di non gravare eccessivamente sui consumatori.
  5. Aumentare la quota di gas naturale, poiché questa fonte di energia giocherà un ruolo fondamentale nel mix energetico ed elettrico nazionale, assicurando qualità e sicurezza energetica alla sua espansione parallelamente all’energia fotovoltaica ed eolica.
  6. Mercato del gas naturale: la concorrenza va favorita anche nel settore del gas, promuovendo un’azione coordinata tra stati, che per definizione costituzionale sono responsabili delle rispettive normative.
  7. Riduzione delle emissioni di CO2: il gas ha acquisito rilievo nel mix energetico brasiliano, contribuendo a muoversi nella direzione di una diminuzione delle emissioni di CO2 e di un’integrazione con altre fonti rinnovabili intermittenti.
  8. Petrolio non convenzionale: incentivare lo sfruttamento dello shale gas, consentendone la prospezione da parte di piccoli produttori.
  9. Privatizzazione di Petrobras: mantenere la prerogativa di impresa pubblica per privatizzare solo “parti dell’azienda”.
  10. Pressione fiscale: riduzione della pressione fiscale sui combustibili in Brasile.

Considerazioni finali

Alla luce dei primi principi programmatici espressi a favore del mercato, è probabile che Bolsonaro prosegua inesorabilmente le attuali politiche di apertura dell’industria petrolifera aumentando la concorrenza privata e attirando investimenti, tentando tra le altre cose di porre fine al monopolio di fatto di Petrobras nella raffinazione petrolifera (Petrobras è proprietaria del 98 percento delle raffinerie brasiliane).

Durante la campagna elettorale, il presidente eletto ha dichiarato che il suo governo intende valorizzare la competitività del mercato interno eliminando gradualmente i requisiti in materia di contenuto locale e assegnare a Petrobras un nuovo ruolo nella fissazione dei prezzi, che dovrebbero adeguarsi ai mercati internazionali, “ma senza fluttuazioni congiunturali”, che andrebbero mitigate con opportuni meccanismi di copertura del rischio. Avendo smarrito un’identità politica nazionale, i brasiliani ritengono necessario riorganizzare un governo democratico: diversamente, sarebbe quasi impossibile realizzare qualche tipo di ripresa economica, aumentare l’occupazione ed estendere le politiche sociali. L’agenda per l’immediato futuro dovrebbe essere questa. Se tutto va bene, si troverà la via per la prosperità economica e la giustizia sociale. Ma i problemi del Brasile sono tutt’altro che finiti. Il processo di civilizzazione si gioca su un confronto paziente e dialettico tra le elezioni e il mercato, due istituzioni fondamentali che devono essere reciprocamente indipendenti, e non è questione da poco. La sensazione è che l’America Latina stia attraversando una fase turbolenta, dando l’impressione che nelle democrazie qualcosa non funzioni. Ma una cosa è certa: la combinazione di autoritarismo politico ed economia di libero mercato non è una novità in Brasile né in America Latina. Il punto è che, finora, questa unione non ha mai generato alcuna storia di successo. Scindere la libertà economica dalla libertà politica potrà sembrare una scorciatoia per lo sviluppo, ma in America Latina la domanda di un governo forte è sempre stata in conflitto con un ostinato desiderio di libertà.

L'autore: Fernanda Delgado de Jesus

Docente e coordinatrice di ricerca presso FGV’s Center for Energy Studies di Rio de Janeiro, ha un dottorato in Pianificazione energetica con specializzazione in geopolitica del petrolio e due lauree specialistiche in Ingegneria gestionale e Finanza internazionale. Autrice di due libri sulla politica petrolifera, è inoltre professoressa affiliata di Geopolitica del petrolio presso la Escola de Guerra Naval, accademia navale della marina brasiliana.