La strategia di Tokyo, tra Cina e USA

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 43 - The Challenge. Leggi il magazine

Il Giappone si trova oggi di fronte ad uno scenario geopolitico molto complesso e ricco di sfide. In primo luogo, è il paese asiatico che percepisce con più intensità la minaccia cinese sia in termini di sicurezza sia in termini di status e prestigio. Inoltre, la politica estera dell’amministrazione Trump ha contribuito a complicare ulteriormente alcune delle sfide geopolitiche ed economiche, generate dall’ascesa di Pechino.

Il governo Abe ha risposto a queste sfide con una strategia multi-dimensionale mirata a raggiungere una serie di obiettivi distinti: (1) mantenere la coesione dell’alleanza con gli Stati Uniti durante la presidenza Trump; (2) preservare le norme fondamentali dell’ordine politico ed economico regionale, ampliando il ruolo del Giappone al suo interno; (3) costruire un rapporto stabile, sebbene parzialmente competitivo, con la Cina.

La strategia per le spese militari

L’ascesa cinese rappresenta una minaccia fondamentale sia alla sicurezza sia per lo status di Tokyo nella regione. I dati sulle spese militari danno un’idea chiara della portata dell’ascesa militare cinese. Nel 2000 la Cina dichiarava un budget di 22 miliardi di dollari. Oggi quella cifra è salita a 182 miliardi. Nel 2000 il Giappone spendeva 42 miliardi di dollari, mentre oggi spende circa 48 miliardi.

Oltre all’espansione quantitativa delle proprie risorse militari, l’Esercito Popolare di Liberazione ha dato vita ad un vasto programma di modernizzazione, che include lo sviluppo di capacità di proiezione di potenza in tutta la Prima Catena di Isole, che va dal Giappone a Singapore; ha migliorato il livello tecnologico di tutti i settori delle forze armate e ha sviluppato una marina militare in grado di sfidare non solo quella giapponese, ma anche la settima flotta americana schierata nel Pacifico. Ciò ha permesso alla Cina di promuovere una strategia mirata ad ottenere il controllo del Mare Cinese Meridionale – che passa anche dall’occupazione progressiva di isole contestate – e a diminuire la credibilità delle alleanze tra Stati Uniti e i loro alleati asiatici.

Pechino e Tokyo, inoltre, sono coinvolti in una disputa territoriale che riguarda le isole Senkaku-Diaoyu. Questa disputa si è periodicamente riaccesa negli ultimi anni, e rappresenta un termometro per l’andamento dei rapporti bilaterali tra i due paesi.

In questo contesto i problemi per il Giappone sono molteplici. In primo luogo, la Cina in pochi anni, è diventata la maggiore potenza militare della regione, rendendo l’alleanza con Washington vitale per la sicurezza del paese. In secondo luogo, l’ascesa cinese e la strategia ibrida, messa in atto nel Mare Cinese Meridionale, comportano due rischi: la possibile interruzione della principale via di comunicazione marittima che collega Giappone, il Medio Oriente e l’Europa in caso di escalation e la possibile erosione della credibilità delle alleanze americane nella regione.

La Cina non rappresenta però solo un problema di sicurezza. Costituisce anche una minaccia allo status del Giappone, che dalla restaurazione Meiji, nella seconda metà dell’Ottocento, in poi è stato il paese più prospero e più avanzato dell’Asia Orientale. Ora questo status è minacciato dall’ascesa economica cinese.

Nel 1990 il PIL giapponese rappresentava circa il 70 percento della ricchezza della regione, mentre la Cina era ferma al 10 percento. Oggi questa proporzione si è invertita: la Cina produce il 50 percento del PIL regionale. Inoltre il Dragone si è anche proposto come leader nel campo dei processi di governance economica e finanziaria regionale: gli esempi più significativi sono la Nuove Via della Seta (o Belt and Road Initiative), la creazione della Banca Asiatica per le Infrastrutture e gli Investimenti (AIIB) e la promozione del mega accordo commerciale definito Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). 

Nell’ultimo decennio, ed in particolare dopo il ritorno di Shinzo Abe alla guida del governo, la risposta del Giappone all’ascesa cinese ha messo in campo diverse strategie: il rafforzamento dell’alleanza con gli Stati Uniti, culminata con l’approvazione, nel 2015, delle nuove linee guida per la difesa; la costruzione di rapporti bi-laterali e mini-laterali con altri partner asiatici, quali il “QUAD”, con Australia e India; il tentativo di costruire forme di governance economica “trans-pacifici”, quali la Trans-Pacific Partnership.

Questa strategia multidimensionale è stata messa in seria difficoltà dall’elezione di Donald Trump alla presidenza degli Stati Uniti. Sia da candidato sia da presidente Trump ha dichiarato più volte il suo scetticismo nei confronti delle alleanze, e ha accusato i principali partner europei ed asiatici di sfruttare le alleanze per evitare di “pagare il conto” in termini di spese militari. Trump, inoltre, si è dichiarato contrario a ribadire, in modo incondizionato, l’impegno americano nella difesa dei propri alleati, subordinando la prosecuzione delle alleanze a possibili concessioni economiche e commerciali.

Nel settore economico, Trump ha immediatamente dichiarato l’uscita dalla TPP, mossa interpretata nella regione come la fine del tentativo di plasmare le norme dell’integrazione economica regionale in favore di una forma di capitalismo di libero mercato, a vantaggio del capitalismo di stato cinese. L’amministrazione Trump, inoltre, ha imposto tariffe contro i propri alleati, incluso il Giappone, colpendo settori quali alluminio e acciaio.

Abe ha messo in campo una risposta chiara, attribuendo priorità assoluta alla sicurezza e al mantenimento dell’alleanza con Washington. Subito dopo le elezioni del novembre del 2016 ha cercato di costruire un rapporto personale privilegiato con Trump e di separare la gestione dell’alleanza dalla serie di problemi politici ed economici generati dalla nuova amministrazione americana.

Per il momento la strategia di Abe ha permesso di evitare una crisi più profonda nei rapporti bilaterali ed ha attenuato i timori giapponesi di un disimpegno americano. Inoltre, sviluppi sfavorevoli al Giappone, come un accordo bilaterale tra Stati Uniti con la Corea del Nord in assenza di de-nuclearizzazione, appaiono oggi meno probabili rispetto al passato recente.

Ciò non ha però completamente dissipato il clima di incertezza che caratterizza l’alleanza durante l’amministrazione Trump. Tokyo teme sia il rischio di “intrappolamento”, nel caso in cui la guerra commerciale con la Cina porti ad un innalzamento della tensione tra le due grandi potenze anche nel settore militare, sia un possibile “abbandono”, nell’ipotesi in cui Trump sia pronto ad accettare accordi con Pechino che danneggino gli interessi e la sicurezza giapponesi.

Le altre direttrici della strategia di Abe sono considerate complementari e non sostitutive dell’alleanza con gli Stati Uniti. In primo luogo, il Giappone ha promosso una serie di iniziative bilaterali e mini-laterali che coinvolgono una serie di partner in Asia Orientale e Sud-Orientale. Queste iniziative sono mirate a contrastare l’espansione dell’influenza cinese nella regione, sia nel settore economico sia nell’ambito della difesa.

Nel settore politico-militare Tokyo ha fortemente sostenuto l’idea del “QUAD”, ovvero della cooperazione quadrangolare tra le democrazie della regione, oltre a Giappone e Stati Uniti, India e Australia. Il mancato successo di questa iniziativa ha indotto il governo giapponese a concentrare i propri sforzi sulla promozione di nuove relazioni bilaterali nel campo della sicurezza. Ciò ha portato alla creazione di accordi bilaterali con Australia, Vietnam, Filippine e Indonesia. Queste partnership, sebbene non costituiscano vere e proprie alleanze, hanno favorito lo sviluppo di nuove forme di cooperazione in particolare nel campo dell’addestramento, della sorveglianza e del pattugliamento di aree marittime e nella cooperazione tecnologica in campo navale. Lo sforzo giapponese di creare un network di nuove relazioni nel settore della difesa rappresenta un tentativo di aiutare gli stati, in particolare nel sud-est asiatico, che non sono in grado di opporre resistenza all’aggressività di Pechino.

Nel settore della governance economica il Giappone ha cercato di reagire alla svolta protezionista imposta da Trump in diversi modi. In primo luogo, ha promosso l’approvazione e la firma della nuova versione della TPP, denominata TPP-11 o Comprehensive and Progressive Agreement for a Trans-Pacific Partnership. Questo accordo, che include i partner precedenti della TPP, ad esclusione di Washington, tenta di dare vita ad un’area “trans-Pacifica” di integrazione, basata su un approccio di libero mercato, che limita in modo significativo il ruolo del settore pubblico e delle imprese di stato, creando così un ambiente inospitale per le imprese di stato cinesi. Il peso della TPP-11 per quanto significativo è, tuttavia molto ridotto dall’assenza degli Stati Uniti.

L’altro passo significativo è l’approvazione dei due accordi con l’Unione Europea: l’Accordo per il Partenariato Strategico e l’Accordo per il Partenariato Economico. Entrambi segnalano come il Giappone, così come l’Unione Europea, cerchi di consolidare l’ordine internazionale contemporaneo, minacciato non solo dall’ascesa cinese, ma anche dalle politiche dell’amministrazione Trump.

Nonostante la Cina rappresenti per il Giappone una sfida fondamentale ed una minaccia al proprio status nella regione, il governo giapponese è cosciente della necessità di costruire una relazione stabile e funzionante, per quanto parzialmente competitiva con Pechino.

Questa necessità è determinata sia dall’elevata interdipendenza tra le due economie, sia dal fatto che la sicurezza giapponese sarebbe fortemente minacciata da un’escalation militare. Inoltre, l’incertezza che caratterizza l’alleanza con gli USA durante la presidenza Trump rende la posizione giapponese ancora più precaria.

Dopo sei anni senza visite di stato bilaterali, il premier cinese Li Keqiang è andato in visita a Tokyo, e Abe si è recato a Pechino in occasione del quarantesimo anniversario del Trattato Bilaterale di Pace e Amicizia del 1978.

Queste visite hanno portato ad una serie di accordi. Il più significativo riguarda la svolta giapponese sul progetto Belt and Road. Tokyo ha deciso di passare da un’implicita opposizione al progetto ad una partecipazione con una quota notevole di investimenti (fino a 18 miliardi di dollari).

Alcuni sviluppi significativi hanno toccato anche il settore della sicurezza. Nel giugno del 2018, i due paesi hanno approvato una linea di comunicazione diretta tra le forze armate, mirata ad evitare incidenti ed escalation indesiderate.

Sarà possibile dare un giudizio definitivo sul significato politico e strategico di questi accordi solo nel medio-lungo periodo. Ad oggi sembrano indicare la volontà delle due parti di regolare la competizione bilaterale, limitandone le ricadute economiche e di sicurezza. Solo il tempo dirà se si tratta di una distensione bilaterale generata dalle tensioni tra Washington e Pechino, unite alle difficoltà attraversate dall’alleanza, o se si tratta di una svolta significativa nei rapporti bilaterali.

In questo contesto la politica energetica assume un’importanza sempre più centrale per il Giappone, paese completamente privo di risorse naturali. La dipendenza energetica dall’estero, e la vulnerabilità a potenziali shock esterni tendono ad accentuare ulteriormente i rischi per il paese.

Il disastro di Fukushima, seguito al terremoto e allo tsunami dell’11 marzo 2011, ha aggravato questa situazione. Il governo è stato costretto a chiudere numerose centrali nucleari e a ridurre l’utilizzo di altre, portando il tasso di autosufficienza energetica dal 20 percento del 2010 a livelli inferiori al 10 percento negli anni successivi.

Ciò ha comportato un incremento dei prezzi dell’energia elettrica e un aumento della dipendenza sia dal petrolio mediorientale sia dall’LNG importato da Qatar, Australia e Indonesia, accrescendo ulteriormente l’importanza delle linee di comunicazione marittima che passano per il Mare Cinese Meridionale.

Il governo giapponese ha recentemente pubblicato un nuovo piano energetico, chiamato Strategic Energy Plan 2030. Questo piano prevede una drastica riduzione dell’uso dei combustibili fossili, con una diminuzione dell’uso del petrolio al 3 percento del fabbisogno, mantenendo LNG e carbone attorno al 25 percento.

Questo piano evidenzia l’impossibilità di costituire un mix energetico che riduca la dipendenza da combustibili fossili, e di conseguenza meno soggetto a shock esterni, senza tornare ad investire in modo molto significativo sull’energia nucleare, che dovrebbe fornire circa il 22 percento del fabbisogno nel 2030.

L’ascesa cinese e la politica estera dell’amministrazione Trump hanno creato una situazione di notevole difficoltà per il Giappone, che deve fronteggiare una Cina sempre più assertiva sia nel settore della sicurezza sia nel settore economico. 

Il governo Abe ha messo in campo una strategia multi-dimensionale che punta a preservare l’alleanza con Washington, espandere i rapporti di collaborazione con le altre democrazie della regione e a regolare gli aspetti competitivi della relazione con la Cina. Questa strategia, per quanto abbia ottenuto risultati significativi nel breve e medio periodo, non può nascondere quanto il Giappone abbia bisogno, nel lungo periodo, di una politica estera americana in grado di fornire sicurezza stabilità e promuovere un sistema di governance economica aperta.

Matteo Dian è docente presso il Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali dell’Università di Bologna. Il suo ultimo libro è “New Regional Initiatives in China’s Foreign Policy. The Incoming Pluralism in Global Governance”, Palgrave MacMillan, 2018, con Silvia Menegazzi.