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Domare i nove draghi

Il paese delle dighe sta creando un nuovo modello di governance per contrastare lo stress idrico, tra vecchi squilibri e antichi proverbi.

di Marcus Wishart
29 maggio 2020
19 min di lettura
diMarcus Wishart
29 maggio 2020
19 min di lettura

Questo articolo è tratto da WE-World Energy n. 46 – Water stories

Da millenni, l’acqua è un elemento essenziale per lo sviluppo sociale ed economico della Cina. Il simbolismo storico descrive l’approccio contemporaneo alla gestione delle risorse idriche, volto a creare un sistema di governance unico. In origine, la duplice natura di questa risorsa misteriosa, che da un lato alimenta la vita ma dall’altro può diventare violenta e distruttiva, ha portato all’antica credenza che l’acqua sia abitata e dominata da draghi. Questa credenza ha fatto sì che la preziosissima risorsa fosse protetta, come si evince da antichi proverbi, come questo: “Quando bevi l’acqua, ricorda la sua fonte”. In epoca contemporanea, si è fatto ricorso alla formula dei cosiddetti “nove draghi che domano l’acqua” (九龙治水) per descrivere le sfide del coordinamento settoriale e della cooperazione giuridica tra i ministeri e le commissioni, gli organi preposti alla gestione idrica in Cina.

Verso una nuova era

Attualmente, la Cina si trova a un punto di svolta in termini di sviluppo socio-economico e impegno per creare una “civiltà ecologica”. Dall’introduzione delle prime riforme volte a far transitare il paese a un’economia di mercato, la Cina è cresciuta progressivamente fino a diventare la seconda economia mondiale, la cui quota è passata dall’1,5 percento del Prodotto Interno Lordo (PIL) mondiale nel 1978 al 15 percento odierno. Nello stesso periodo, il reddito pro capite è aumentato di oltre 30 volte, passando da 300 dollari nel 1978 a 10.276 dollari nel 2019, affrancando dalla povertà più di 850 milioni di persone con l’obiettivo di eliminare la povertà estrema entro la fine del 2020. Nella storia recente, nessun altro paese ha ottenuto un tale risultato in un arco di tempo così breve. Tuttavia, oltre alla disuguaglianza sociale, questa rapida ascesa economica alla classe di reddito medio-alta ha comportato numerosi problemi quali la rapida urbanizzazione, lo sviluppo regionale non uniforme e la difficile sostenibilità ecologica e ambientale.

Il successo cinese è stato sostenuto da significativi investimenti nelle infrastrutture che hanno migliorato la fornitura di energia elettrica, acqua, telecomunicazioni e altri servizi necessari a sostenere un’economia moderna. Mediante questi investimenti, tra il 2007 e il 2015, la Cina ha contribuito a oltre la metà degli investimenti in infrastrutture realizzati in Asia e a quasi il 30 percento degli investimenti globali in infrastrutture. Tra i tanti successi ottenuti, questi sforzi hanno aiutato la Cina a raggiungere gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDGs), dando un contributo sostanziale al raggiungimento dei medesimi obiettivi a livello globale. Nel quadro degli MDGs, in Cina si concentra il 19,5 percento dei 2,6 miliardi di persone che hanno ottenuto l’accesso a un migliore approvvigionamento idrico. Nel paese si registra inoltre il 26,2 percento dei 2,1 miliardi di persone con accesso a servizi igienico-sanitari migliori.

Riconoscendo la continua importanza dell’acqua, il governo cinese ha investito in modo significativo nella gestione dello sviluppo delle proprie risorse idriche. La Cina, con oltre 800 miliardi di metri cubi d’acqua, oggi ha più dighe di qualunque altro paese al mondo, e ha raggiunto una capacità interna totale di approvvigionamento idrico pari a 618 miliardi di metri cubi nel 2015: un volume che si è quintuplicato rispetto all’anno della fondazione della Repubblica Popolare Cinese, nel 1949. Il potenziale idroelettrico supera i 341 milioni di kilowatt e i servizi idrici hanno raggiunto il 97 percento della popolazione urbana, mentre il 76 percento della popolazione rurale ha ottenuto l’accesso all’acqua corrente. In tutti i principali bacini idrografici sono stati costruiti oltre 413.000 km di strutture per il controllo delle alluvioni, che offrono protezione a più di 500 milioni di persone e a circa 47 milioni di ettari di terreni agricoli. Nonostante questi importanti successi, la Cina rimane un paese con gravi problemi connessi alle risorse idriche.

Carenza idrica e alluvioni, il ruolo della politica

Pur essendo la seconda economia mondiale e il paese più popoloso, la Cina detiene solo il 6 percento delle risorse mondiali di acqua dolce: la disponibilità pro capite, pertanto, corrisponde a un quarto della media globale. Le risorse idriche della Cina sono distribuite in maniera non uniforme a livello geografico e temporale, e la carenza di acqua è particolarmente grave nelle regioni cinesi che producono energia. Ad esempio, il bacino del Fiume Giallo rappresenta il 2 percento delle risorse idriche rinnovabili della Cina, il 13,3 percento del terreno coltivabile e quasi il 50 percento delle riserve di carbone di tutto il paese, contribuendo al contempo all’8 percento del PIL nazionale e sostentando quasi il 9 percento della popolazione nazionale. Oltre il 50 percento delle centrali elettriche alimentate a carbone della Cina (i cui sistemi di raffreddamento richiedono ingenti quantità di acqua) si trova in regioni a elevato stress idrico. In alcune zone, lo sviluppo di risorse idriche supera già la capacità produttiva delle fonti rinnovabili e numerose città di grandi dimensioni devono affrontare gravi carenze idriche. Anche l’efficienza nell’uso delle risorse idriche è relativamente bassa, e tanto le misure del Pil per metro cubo e di valore aggiunto industriale inferiori alle medie globali. Intanto, l’inquinamento idrico continua a imporre elevati costi economici, ecologici e sanitari.

A riprova della doppia natura dell’acqua, si calcola che l’alto rischio di inondazione cui è esposta la Cina abbia mediamente un costo che si aggira intorno all’1 percento del PIL ogni anno, mentre circa l’80 percento del valore aggiunto agricolo e industriale e oltre il 67 percento della popolazione si trovano in aree soggette ad alluvioni, ivi compreso il 90 percento delle città di media e grande dimensione. Si calcola che i danni provocati direttamente dalle inondazioni nel 2015 in oltre 150 di queste città ammontassero a circa 160 miliardi di renminbi (22,5 miliardi di dollari). Se le temperature globali continueranno ad aumentare, si prevede che queste perdite si aggraveranno. Ciò avrà conseguenze a livello globale e si ripercuoterà sui mercati e sulle industrie di tutto il mondo.

Per affrontare queste sfide complesse, la Cina ha avviato numerose iniziative. A livello centrale, il governo sta attuando una transizione verso un modello di crescita economica più equilibrato e sostenibile, imperniato sull’importanza della gestione sostenibile delle risorse, della tutela dell’ambiente e della salvaguardia dell’ecologia, che riflette un mutamento dei valori sociali e le crescenti esigenze di migliorare la qualità ambientale. Queste misure politiche sono incorporate nel XIII piano quinquennale della Repubblica Popolare Cinese (2016-2020) e nel rapporto del XIX Congresso del Partito Comunista Cinese (ottobre 2017), che fa appello alla creazione di una “Cina più bella”, fondata in una nuova era di “civiltà ecologica” attraverso la produttività e uno sviluppo basato sull’innovazione; continuando a riequilibrare l’economia a favore di consumo e servizi e favorendo una maggiore apertura della stessa; ampliando l’accesso ai servizi pubblici essenziali; e invertendo il degrado ambientale. Queste linee guida evidenziano la necessità di sviluppare servizi e provvedimenti per affrontare gli squilibri ambientali e sociali, tra cui vi sono obiettivi specifici di riduzione dello sfruttamento eccessivo delle risorse idriche e riduzione dell’inquinamento, aumento dell’efficienza energetica, miglioramento dell’accesso all’istruzione e all’assistenza sanitaria, ed estensione delle misure di protezione sociale.

Il progetto delle città-spugna

Nell’ambito del contesto urbano, la Cina ha avviato l’iniziativa delle “Sponge City”: un progetto che riflette una transizione e un contributo di grande importanza alla realizzazione di una civiltà ecologica. Le città-spugna adottano un indirizzo strategico di programmazione complessiva al fine di massimizzare l’uso di soluzioni basate sulla natura per affrontare le alluvioni, migliorare il benessere delle comunità e dell’ambiente e aumentare la capacità di adattamento ai cambiamenti climatici. Trenta città pilota sono state selezionate allo scopo di rendere ecosostenibile l’80 percento delle aree urbane di tutto il paese entro il 2030. Si prevede che, per finanziare questo impegno, gli investimenti cumulativi nei progetti delle città-spugna attuati a Pechino, Shanghai, Shenzhen, Wuhan e altre zone raggiungeranno i 1.900 miliardi di renminbi (circa 300 miliardi di dollari) entro la fine del 2020. Questa iniziativa ha fatto quasi interamente affidamento su programmi governativi che ne finanziano l’attuazione nelle città pilota designate.

Le tre linee rosse della nuova governance

È stata inoltre attuata una serie di riforme innovative per affrontare specifiche sfide tecniche e istituzionali legate all’acqua, tra cui quelle relative alla carenza idrica, all’inquinamento idrico, al degrado ecologico e all’aumento dei rischi e delle ripercussioni di alluvioni e siccità. Nel 2011, il governo ha approvato il primo documento del governo centrale sulla “Accelerazione della riforma e dello sviluppo del settore idrico”, ponendo particolare attenzione sulle problematiche principali in tema di risorse idriche e sugli obiettivi da raggiungere entro dieci anni. L’idea alla base di questo programma era lo sviluppo di un “sistema per l’allocazione razionale e l’utilizzo efficiente delle risorse idriche” e di “un sistema per la governance delle risorse idriche”. Questi obiettivi e principi sono a loro volta riflessi nelle “tre linee rosse” ideate per definire degli obiettivi specifici che pongano un limite all’utilizzo complessivo di acqua, promuovano un uso efficiente delle risorse idriche e controllino la qualità dell’acqua.

La prima linea rossa riguarda i prelievi idrici e fissa l’utilizzo totale di acqua a 700 miliardi di metri cubi (m³) entro il 2030. Nel 2014, si calcolava che i prelievi in Cina ammontassero a poco più di 600 miliardi di metri cubi l’anno, a fronte degli oltre 760 miliardi di metri cubi l’anno dell’India (che conta i maggiori prelievi di acqua dolce al mondo) e dei circa 480-490 miliardi di metri cubi l’anno degli Stati Uniti. Il tetto di 700 miliardi di m³ per i prelievi equivarrebbe approssimativamente al 24 percento di tutte le risorse idriche rinnovabili della Cina. Anche se i prelievi complessivi sono quasi tre volte superiori alla media globali, esistono numerosi fattori che influiscono sui volumi totali, per cui il prelievo idrico pro capite in Cina è inferiore a quello di altri paesi a reddito medio-alto.

La seconda linea rossa riguarda l’uso efficiente dell’acqua e mira a ridurre a 40 metri cubi il consumo idrico delle industrie per 10.000 renminbi (circa 1.450 dollari) di valore aggiunto industriale entro il 2030. La misura più generale di produttività idrica, definita in termini di PIL per unità di utilizzo idrico, indica che la produttività idrica in Cina si attesta intorno ai 13,71 dollari per metro cubo. Si tratta di un valore inferiore alla media dei paesi a reddito basso (17,26 dollari per metro cubo) e medio-basso (19,66 dollari per metro cubo), e quasi tre volte inferiore rispetto a quello di altri paesi a reddito medio-alto, che si attestano intorno ai 37,36 dollari per metro cubo. Pur essendoci varie concause da prendere in considerazione, la situazione resta tale anche se si confronta la Cina con paesi che dispongono di analoghe risorse idriche pro capite.

Per migliorare la qualità dell’acqua, alla terza linea rossa e al “Piano d’azione per la prevenzione e il controllo dell’inquinamento idrico” pubblicato nel 2015 sono state affiancate strategie economiche innovative. Tra queste, progetti pilota per creare un mercato dei permessi di inquinamento per le risorse idriche, e una riforma complessiva della fee-to-tax sulle risorse idriche, che impone meccanismi di determinazione volumetrica dei prezzi stabiliti sull’utilizzo delle acque di superficie e sotterranee, per incoraggiare uso efficiente e salvaguardia dell’acqua. È stato inoltre stabilito un sistema di “rappresentanti fluviali e lacustri” per rafforzare l’applicazione e la responsabilità in materia di controllo dell’utilizzo idrico, tutela della qualità dell’acqua e ripristino dei corsi d’acqua degradati. Avendo nominato oltre 1,2 milioni di rappresentanti fluviali dalla loro introduzione nel 2017, questo sistema conferisce agli alti funzionari (a livello di provincia, città, contea e villaggio) l’autorità per affrontare il problema dell’inquinamento idrico in ogni tratto di tutti i laghi e corsi d’acqua principali, per esempio tutelando le risorse, gestendo il litorale, prevenendo e controllando l’inquinamento e ripristinando l’ecologia. Il sistema dei rappresentanti fluviali ha inoltre creato una piattaforma di collaborazione che si è dimostrata utile per agevolare il coordinamento tra diversi settori e migliorare la cooperazione tra le diverse sfere di competenza.

Tra vecchi squilibri e nuove ambizioni

Insieme, le tre “linee rosse” e questa infrastruttura normativa formano la base dell’attuale politica cinese sull’acqua. Si tratta di alcuni dei tentativi più ambiziosi a livello mondiale volti a definire gli obiettivi strategici della politica idrica. Anche se le infrastrutture continueranno a fornire una base importante per lo sviluppo sociale ed economico, oggi la Cina è un paese a reddito medio-alto che deve affrontare numerose e complesse sfide di sviluppo. Tra queste, il dualismo tra la crescita veloce dell’economia e il lento sviluppo istituzionale; le riforme incomplete di mercato; e il livello del reddito pro capite e degli altri indicatori, che restano sotto la media dei paesi OCSE. Vi sono gravi lacune a livello di riforme e istituzioni che è necessario colmare per garantire un percorso di crescita sostenibile, una definizione e un’attuazione efficaci delle politiche, e un migliore coordinamento tra poteri di governo. Inoltre, la prossima generazione di riforme non dovrà solo mantenere i progressi duramente conquistati, ma sarà chiamata a concentrarsi sempre più sull’aumento della produttività e sull’innovazione, unitamente ai progressi istituzionali in grado di affrontare le nuove sfide. Tra le altre cose, queste riforme dovranno rispondere ai mutamenti che si stanno verificando nella società e dovranno soddisfare la crescente domanda di una migliore qualità ambientale, tramite la gestione sostenibile delle risorse, la tutela dell’ambiente e la salvaguardia dell’ecologia.

A determinare il futuro andamento dello sviluppo cinese sarà la capacità delle decisioni politiche di colmare le gravi lacune a livello di riforme e istituzioni, garantendo così un percorso di crescita sostenibile. Mentre il paese entra in una nuova era di civiltà ecologica, sono già stati realizzati investimenti significativi, e la Cina sta rivalutando e correggendo il modello di sviluppo tradizionale a elevato consumo di risorse ed elevate emissioni di carbonio. Questa transizione verso una crescita più lenta, ma più equilibrata e sostenibile, comporta l’abbandono di un’economia trainata da investimenti ed esportazioni e basata su una produzione ad alta intensità di manodopera, a favore di un’economia guidata dai servizi, dalla produttività e dal consumo interno. Per fare ciò, è necessario separare la crescita economica dal consumo di risorse e dal degrado ambientale, rendere più equo l’accesso ai servizi pubblici essenziali e rispondere ai bisogni di una società sempre più fiorente. Perché questo cambiamento abbia successo, bisogna migliorare la governance idrica e domare i cosiddetti “nove draghi” (九龙治水).

Una governance idrica efficace richiede inoltre una comprensione globale e un riesame critico del valore collegato ai benefici derivanti dall’acqua, che molte politiche idriche in Cina tuttora non contemplano. Le decisioni in materia di politica idrica comportano dei compromessi inevitabili che non dovrebbero basarsi soltanto su una comprensione olistica del valore, ma dovrebbero anche adattarsi alle variazioni del valore dell’acqua nel tempo e nello spazio. L’ “High-Level Panel on Water” ha sottolineato che la valorizzazione della risorsa idrica nel suo insieme significa riconoscere l’intera gamma di benefici diretti e indiretti e di rischi collegati all’acqua, che possono essere culturali, spirituali, emotivi, economici, ambientali, ecologici e sociali. In linea con l’invito ad agire dell’“High-Level Panel on Water” (convocato nell’aprile 2016 da Nazioni Unite e Banca mondiale per sostenere un modo globale, inclusivo e collaborativo di sviluppo e gestione delle risorse idriche, ndr), la Cina sta realizzando massicci investimenti nel tentativo di valorizzare l’acqua per dar forma a compromessi tra esigenze opposte, che saranno fondamentali per garantire un processo decisionale più trasparente, efficiente ed equo. Esplicitare i molteplici valori dell’acqua sarà inoltre essenziale affinché la Cina adotti soluzioni sostenibili in grado di riconciliare queste esigenze opposte, rafforzare istituzioni e investimenti per una gestione resiliente delle risorse idriche, e raggiungere l’obiettivo della creazione di una civiltà ecologica.

Un modello globale

L’acqua continuerà a essere fondamentale per la prosperità economica sostenibile della Cina. Considerando che oggi molti paesi devono affrontare una pressione senza precedenti sulle risorse idriche, l’esperienza cinese potrebbe fornire importanti contributi alla discussione globale. Le stime indicano che, se si mantengono l’attuale tasso di crescita demografica e le attuali pratiche di gestione delle risorse idriche, il mondo dovrà affrontare un deficit del 40 percento tra domanda e offerta di acqua entro il 2030. 

Inoltre, la continua carenza idrica, l’incertezza idrogeologica e gli eventi meteorologici estremi, come alluvioni e siccità, sono ritenuti alcune delle maggiori minacce alla prosperità e alla stabilità globali. 

L’esperienza cinese nella gestione dello sviluppo delle risorse idriche nel corso dei millenni costituirà un esempio importante per le altre economie, al pari dell’impegno del paese nell’affrontare i rischi globali cui sono esposti il progresso economico, l’eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile.

 

L’autore: Marcus Wishart*

Lead Water Resource Specialist per la Cina alla World Bank, Marcus Wishart lavora da oltre 25 anni alla gestione dello sviluppo di risorse idriche integrate in più di 20 paesi tra Africa, Asia, Australia e Pacifico, America Latina e Caraibi. Attualmente è a capo di un progetto di ricerca sul valore dell’acqua nella creazione di una civiltà ecologica in collaborazione con Gu Shuzhong del Centro ricerca e sviluppo del Consiglio di Stato della Repubblica Popolare Cinese.

 

*Alla realizzazione dell’articolo hanno contribuito: GU Shuzhong, LIAO Xiawei, LI Weiming